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Existe uma pluralidade de definições na literatura internacional sobre as operações de manutenção da paz da ONU. O termo manutenção da paz ou “peacekeeping” por si só não explica qual é o tipo de operação que está sendo realizada. Ao longo dos anos 1990, a quantidade e variedade de intervenções realizadas pelas Nações Unidas fez com que muitos acadêmicos e profissionais da área passassem a qualificar as operações de manutenção da paz de modo a distingui-las segundo seu enfoque operacional. Logo, ao termo “peacekeeping” foram agregadas palavras como “classical ou traditional, “second

generation”, “enforcement”, “making”, “building”, entre outras.

Dentre as qualificações mais reconhecidas quanto às missões de paz da ONU, é importante destacar a classificação sugerida por Michael Doyle que distribui as operações de manutenção da paz da ONU segundo o tipo de atividade que executam20 (DOYLE apud BURES, 2007, p. 409):

• Primeira geração: normalmente associada às primeiras intervenções realizadas pela ONU com base no Capítulo VI da Carta (e na sua interpretação conhecida por 6 ½), com operações de interposição de efetivos militares após a realização de uma trégua entre os beligerantes;

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É importante esclarecer que a classificação proposta por Doyle não tem necessariamente uma orientação cronológica. Ou seja, segundo o autor, a intervenção da ONU realizada entre 1960 e 1964 no Congo (ONUC) é um dos exemplos mais notórios quanto às operações de manutenção da paz de terceira geração.

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• Segunda geração: operações que almejam a reconstrução política de Estados em crise, realizadas com base no consentimento das partes em conflito;

• Terceira geração: operações realizadas com base no Capítulo VII da Carta da ONU mobilizadas mesmo diante da ausência de consentimento entre partes em conflito.

Porém, conforme argumenta Kenkel (2013), com base em uma perspectiva mais atualizada e sensível aos desenvolvimentos práticos e teóricos do campo, é possível constatar a existência de pelo menos cinco gerações de operações de paz. Na primeira geração, conhecida como “manutenção da paz tradicional”, as missões costumam ser mobilizadas após uma trégua entre os beligerantes com o objetivo de constituir um ambiente propenso a resolução pacífica do conflito, normalmente por meio da interposição de forças entre os beligerantes. Outras atividades incluem monitoramento de fronteiras, verificação de zonas desmilitarizadas e criação de espaço político para negociação e mediação. Tais missões costumam ser reguladas pelo Capítulo VI da Carta e operam sob regras de engajamento bem restritivas, além de serem equipadas com armamentos leves.

As restrições impostas a esse tipo de missão cristalizaram três princípios fundamentais que guiam as operações de paz até hoje. São eles: 1) O consentimento da nação anfitriã; 2) A imparcialidade, ou seja, o tratamento igual e sem discriminação entre as facções em conflito; e 3) O não uso da força pelas tropas das Nações Unidas. O consentimento das partes é um pré-requisito para que se evite a violação do direito de não intervenção da nação anfitriã. Já a imparcialidade é necessária para que o funcionamento efetivo da missão seja assegurado em função da importância de se manter a credibilidade entre todas as partes envolvidas. Por fim, o não uso da força reflete a ideia de que as Nações Unidas não são uma parte no conflito, mas sim uma presença enviada para auxiliar na sua resolução.

Conforme esclarece Kenkel (2013, p. 127), apesar de na prática as forças da ONU terem que lidar com variados graus de consentimento e como consequência alcançarem sucesso limitado quanto ao critério da imparcialidade, as missões de paz até a atualidade fundamentam-se fortemente na noção da persuasão moral, ou seja, na ideia assentada parcialmente no etos da solução pacífica dos conflitos de que as partes conflagradas

tendem a se conformar com o mandato e a presença das Nações Unidas, conduzindo suas ações de maneira pacífica. Porém, uma crítica que se faz a este tipo de conduta é o fato de que os incentivos para paralisia do conflito possam na realidade dificultar sua solução, razão pela qual as Nações Unidas teriam expandido suas intervenções em termos de uma segunda geração de operações de paz.

A segunda geração de operações de paz acrescenta as chamadas tarefas civis como uma tentativa de criar condições que estimulem a resolução do conflito ao lidarem com suas causas subjacentes. Dentre as tarefas civis realizadas estão organização de eleições, desarmamento, desmobilização e reintegração (DDR), entrega de ajuda humanitária, promoção de direitos humanos, assistência a refugiados e construção de capacidades de governo. Uma ampliação de tais tarefas inclui, ainda, a mobilização de forças policiais, algo que vem se constituindo como um terceiro pilar das operações de paz.

Segundo Kenkel (2013, p. 127), as mudanças desencadeadas no cenário internacional pelo fim da Guerra Fria resultaram em profundas modificações na natureza e extensão das operações de paz. Paul Diehl (apud KENKEL, 2013, 127) divide essas mudanças em termos do incremento da oferta e da demanda por missões de paz. Por um lado, na perspectiva da demanda, o fim das guerras limitadas em território africano provocadas pelo conflito bipolar demandou crescente assistência da comunidade internacional nos processos de transição política. Adicionalmente, os chamados impulsos étnicos, anteriormente coibidos pelo conflito sistêmico, conduziram a guerras civis extremamente destrutivas no hemisfério norte por causa da desintegração dos regimes comunistas. Por outro lado, no campo da oferta, um melhor entendimento entre as superpotências com relação aos vetos às ações do Conselho de Segurança da ONU permitiu maior flexibilidade para que as intervenções fossem realizadas. Esse processo coincidiu com um aumento da sensibilidade da comunidade internacional quanto à sua responsabilidade de prover ajuda humanitária. Como consequência, no lugar de apenas paralisar os conflitos, as tarefas das missões de paz tornaram-se mais complexas.

Para Bellamy e Williams (apud KENKEL, 2013, p. 128), as missões de segunda geração possuem seis características que as distinguem de outras missões: 1) São realizadas em lugares onde a violência está em curso; 2) Ocorrem em um contexto de “novas guerras”, ou seja, no âmbito intra-estatal; 3) Empregam novas tarefas realizadas por civis; 4) Devem interagir com um crescente número de atores humanitários em

emergências complexas; 5) Normalmente têm seu mandato corrigido e/ou alterado; e 6) Sofrem de deficiência entre meios e objetivos.

Assim como as missões de primeira geração, essas operações são mobilizadas com base no capítulo VI da Carta e geralmente não apresentam modificações quanto às regras de engajamento. Ou seja, seu sucesso permanece dependente da persuasão moral por parte das Nações Unidas e da vontade das partes beligerantes. O descompasso com a realidade brutal dos conflitos impôs, no entanto, severas derrotas às incursões das Nações Unidas, o que engendrou modificações na configuração das missões principalmente no tocante ao uso da força.

A terceira geração de missões é caracterizada por operações de imposição da paz e pela ampliação da permissão quanto ao uso da força para impor os objetivos do mandato da missão, com base no Capítulo VII da Carta. Essa nova postura operacional adveio do reconhecimento de que a imparcialidade por parte das Nações Unidas resultava na inação diante de fragrantes e severas atrocidades humanitárias perpetradas pelas facções em conflito. O impulso humanitário para as intervenções realizadas ao longo da década de 1990 suscitou debates quanto à relação entre os direitos humanos e o princípio da não intervenção. As dificuldades de alinhamento entre a necessidade de intervir e a soberania estatal sobre os assuntos domésticos resultaram em intensos debates e até em paralisia do Conselho de Segurança que em alguns casos, como o de Kosovo em 1999, inicialmente não autorizou a mobilização de tropas.

Por essa razão, as operações de paz de terceira geração costumam, no lugar de utilizar tropas secundadas pelas Nações Unidas, delegar o emprego de forças a organizações regionais ou a coalizões de Estados interessados com base no Capítulo VIII da Carta. Essas missões frequentemente possuem um mandato limitado e temporário que objetiva restaurar um ambiente capaz de receber ações empreendidas pelo componente civil da missão. Porém, o incremento quanto ao uso da força associado à crescente intrusão nos assuntos domésticos do país anfitrião pelo componente civil marca outra geração de operações de paz.

De acordo com Kenkel (2013, p. 132), a quarta geração de missões de paz consiste em operações de consolidação da paz robustas que combinam maior permissão quanto ao uso da força e tarefas civis ampliadas e mais intrusivas quanto à autonomia local. Essas missões costumam ser descritas pela literatura especializada e pelas doutrinas nacionais

como operações de apoio à paz. Tais operações de consolidação da paz constituem uma mudança sensível da lógica anterior de emprego de tropas por parte das Nações Unidas por intencionarem mudanças de atitude entre as partes conflagradas. A MINUSTAH, segundo Kenkel (2013, p. 133), é uma típica missão de paz de quarta geração.

Conforme argumente Paris (apud KENKEL, 2013, p. 133), o principal instrumento para as missões de consolidação de paz alcançarem seus objetivos envolve o duplo processo de institucionalização política e liberalização econômica. A institucionalização consiste no envolvimento externo direto no processo de organização das instituições de governo e a liberalização abre a economia local e garante seu acesso ao capital internacional. Além dessas tarefas, esse tipo de missão costuma envolver múltiplas organizações e agências governamentais e não governamentais, e a estabelecer como meta a solução das raízes dos conflitos pela força se necessário.

Por fim, ainda que de maneira incipiente, Kenkel (2013, p. 135) argumenta que o emprego de múltiplos atores e tarefas vem caracterizando o trabalho de uma quinta geração de missões híbridas. O hibridismo, nesse contexto, refere-se ao fato destas missões empregarem tanto tropas quanto forças policiais sob comando misto, com as Nações Unidas e organizações regionais secundando forças à mesma missão, mas sob cadeias de comando separadas e mandatos distintos.

Segundo Bellamy, Williams e Griffin (2010, p. 30-39), a manutenção da paz envolve duas concepções distintas da política mundial, cada qual fundamentada em uma imagem discreta da chamada paz liberal. De acordo com os autores (p. 23-25), a teoria da paz liberal é a mais influente para o estudo das operações de manutenção da paz da ONU. No nível interestatal, a paz liberal baseia-se na observação de que Estados democráticos não declaram guerra contra Estados que também sejam governados por regimes democráticos. Isso não implica em dizer que Estados democráticos não entrem em guerra, mas que tendem a não se envolverem em conflagrações uns contra os outros. Além disso, sociedades governadas por regimes democráticos estão menos sujeitas a se desmembrar por meio de guerra civil ou da anarquia.

Logo, com base nos preceitos da paz liberal, as operações de manutenção da paz podem ser classificadas como vestfálianas e pós-vestfalianas (BELLAMY, WILLIAMS E GRIFFIN, 2010, p. 13). Segundo Adam Watson (1992), o sistema político internacional tem origem no processo europeu de legitimação de Estados independentes a partir do

Tratado de Vestfália (1648). Além do incentivo à codificação das normas e práticas internacionais, Vestfália consagrou a autoridade central do Estado sobre seus assuntos domésticos e internacionais. O respeito mútuo da soberania e a não intervenção nos assuntos domésticos entre os Estados são princípios constitutivos do sistema político internacional e estão consagrados na Carta das Nações Unidas.

De acordo com a acepção vestfaliana para o estudo das operações de manutenção da paz, a paz é alcançada por meio da criação de espaço político e de instituições para que os Estados resolvam suas diferenças com base no consentimento e na cooperação. Ou seja, o que acontece no âmbito intra-estatal não é um problema para os peacekeepers, a não ser que os países anfitriões os convidem. No entanto, outras perspectivas analíticas consideram que a ordem vestfaliana está em colapso. Baseando-se na noção da “soberania como responsabilidade”21, os proponentes da perspectiva pós-vestfaliana advogam a realização de intervenções humanitárias para estabilização e reconstrução de sociedades em crise e/ou devastadas pela guerra, com ou sem consentimento dos respectivos governos.

Segundo Bellamy, Williams e Griffin (2010), as missões de paz realizadas com base em preceitos vestfalianos concentram-se na execução de operações que: a) almejam criar espaço para solução política de disputas entre os Estados (traditional peacekeeping); b) objetivam auxiliar na execução de acordos políticos abrangentes entre as partes em conflito (managing transition). Já as missões pós-vestfalianas podem ser conduzidas de modo a impor a vontade do CSNU por meios militares ou através de sanções econômicas (peace enforcement). Além disso, tais operações podem igualmente compreender amplas tarefas humanitárias em contextos políticos marcados pela ativa violência ou por uma paz instável (wider peacekeeping). Finalmente, as missões pós-vestfalianas podem promover o estabelecimento de democracias liberais em sociedades devastadas pela guerra. Tais operações são geralmente multifacetadas (compostas por efetivos civis e militares) e

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Implícita à noção da “soberania como responsabilidade” está a ideia que Estados soberanos somente gozam do direito à não intervenção enquanto respeitarem e protegerem os direitos dos seus cidadãos. Proponentes dessa noção vêm promovendo princípios norteadores para realização de intervenções humanitárias com base na chamada “Responsabilidade de Proteger” (Responsibility to Protect – R2P). De acordo com a R2P, cabe à comunidade internacional a responsabilidade de prevenir e de abordar tanto as causas estruturais como as causas imediatas que colocam as populações em risco, a responsabilidade de reagir e intervir em situações que envolvem necessidades humanitárias por meio de medidas não coercitivas e coercitivas, e a responsabilidade de reconstruir sociedades devastadas pela guerra, oferecendo assistência integral para reconciliação (CANADA, Report of the International Commission on Intervention and State Sovereignty – ICISS, The Responsibility to Protect, 2001).

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empregam noções mais amplas e flexíveis quanto à necessidade de consentimento, imparcialidade e mínimo uso da força (peace support operations).

Observa-se, dessa maneira, que a inexistência de consenso conceitual e terminológico quanto às operações de manutenção da paz complica seu estudo, dificultando o processo de generalização necessário para construção de teorias. Segundo Van Evera (apud PARIS, 2000, p. 28), as teorias são declarações que descrevem e explicam causas ou efeitos de classes de fenômenos. No caso específico das missões de paz da ONU, são raros os estudos que desenvolvem argumentos teóricos. Nas seções seguintes são apresentadas algumas das principais contribuições teóricas para o estudo das operações de manutenção da paz da ONU.