Supercritical or subcritical conditions

Com o fim do governo militar, inicia-se o processo de redemocratização do país, consolidado com a promulgação da Constituição Federal de 1988, que, ao promover a descentralização fiscal, outorgou aos municípios uma posição de destaque nunca dantes vista no cenário político-administrativo brasileiro. Este fato trouxe em seu bojo uma situação sem precedentes experimentada pelo universo municipal.

A reforma constitucional tentava desatar, assim, duas amarrações que entravavam o processo de desenvolvimento da vida administrativa municipal brasileira caracterizada, por um lado, pela total dependência de investimentos das esferas estadual e federal e, por outro lado, pela danosa cultura coronelista de dominação política local que impedia a inclusão social e democrática dos munícipes. Sem dúvida, objetivos progressistas para a mudança do quadro em que se encontrava a gestão municipal brasileira.

Assim, a Constituição de 1988 propôs mudanças, tais como: o controle externo sobre a administração pública, o que abriu oportunidades para maior participação dos cidadãos, e a reforma do serviço público por meio da profissionalização burocrática. Essa última foi vista como reação ao clientelismo que

dominou o país anteriormente e, paradoxalmente, deu privilégios mesmo que indiretamente ao corporativismo burocrático (BRESSER-PEREIRA, 1998).

Contudo, estas mudanças não se concretizaram completamente por conta de diversos problemas: a) no que se refere à democratização do Estado, há poucos mecanismos de responsabilização e controle dos governantes; b) com relação à descentralização, houve uma proliferação de municípios com poucos incentivos à cooperação intergovernamental; c) parte da legislação do serviço público resultou em aumento do corporativismo estatal e não na prestação de serviços públicos (ABRUCIO; PEDROTI; PÓ, 2010).

Além disso, estava em voga uma nova compreensão, desde o início de 1990, sobre o escopo do Estado, o qual passaria de responsável direto pelo desenvolvimento econômico e social para promotor e regulador, principalmente, de políticas públicas. O presidente Fernando Henrique Cardoso coadunava com essa ideia e priorizou a reestruturação econômica, financeira e administrativa do país. Assim, emergiu o ambiente favorável para a proposição da administração pública baseada no ideário da NGP.

Para Bresser-Pereira (2001), o Estado pode ser entendido como forte quando age como um financiador de serviços não exclusivos, avaliador da qualidade destes por meio de vários canais e facilitador da competição das empresas nacionais. Objetiva-se caminhar na direção de um Estado mais forte financeiramente e dotado de instituições e estratégias administrativas gerenciais que lhe permitem aumentar o seu grau de governança e ganhar governabilidade. “Nesse quadro, compromissos, acordos e concessões mútuas sempre serão necessários. Afinal, a política é arte do compromisso. Mas, os compromissos e as permutas (trade-offs) serão outros” (BRESSER-PEREIRA, 2003, p. 12).

Na área administrativa, o presidente Fernando Henrique Cardoso criou o Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado (MARE), com o objetivo de formular o Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado. O MARE elaborou o Plano Diretor baseado nos ideais da NGP e tentou implantar o modelo e as técnicas da administração já amplamente empregadas pelo setor privado às instituições governamentais. Também propôs a distinção entre: as atividades exclusivas do Estado relativas ao núcleo estratégico e agências executivas (Forças Armadas, polícia e tributação); serviços sociais e científicos não exclusivos, mas que devido às suas externalidades e direitos humanos demandam forte financiamento do Estado e;

produção de bens e serviços dominados pelo mercado (BRESSER-PEREIRA, 2001).

A reforma gerencial enfatizou uma forte afirmação da cidadania na qual defende os direitos republicanos, ou seja, o direito de cada cidadão de exigir que bens públicos – patrimônio histórico-cultural, ambiental e econômico - não sejam capturados por indivíduos ou grupos de interesses (BRESSER-PEREIRA, 1997, 2000). A reforma gerencial clamou a eficiente provisão de serviços públicos sob os princípios da delegação de responsabilidade, transparência e responsabilização que facilitariam o alcance daqueles direitos.

Os instrumentos gerenciais sugeridos pela reforma foram: contratos de gestão que proviam a disposição de recursos humanos, materiais e financeiros; definição quantitativa e qualitativa de objetivos, de indicadores de desempenho e dos resultados acordados pelas partes. A competição administrada indica os parâmetros usados por agências e organizações sociais para avaliar os resultados que foram definidos nos contratos de gestão e compará-los àqueles de outras instituições similares que “competem” entre si. O monitoramento e a avaliação se tornam importantes instrumentos dessa nova administrativa.

Para atingir a eficiência administrativa e contribuir para a consolidação da democracia, a reforma gerencial intencionava maior autonomia para os administradores públicos, alterando práticas ou eliminando as regulações árduas da administração pública burocrática, usando estratégias de gestão por resultados, controle social, participação da sociedade, da imprensa e da oposição política. Pela primeira vez no Brasil, uma reforma da gestão pública foi focada nos resultados da ação governamental.

Houve uma reorganização administrativa no governo federal por meio do aperfeiçoamento da provisão de informação da administração pública – antes desorganizada ou inexistente – e o fortalecimento das carreiras de Estado (ABRUCIO; PEDROTI; PÓ, 2010). Além disso, a reforma gerencial desenhou uma mudança institucional para fazer o Estado apto a estabelecer um espaço não estatal para prestar serviços públicos. Por exemplo, as OSs e a Organização da Sociedade Social de Interesse Público (OSCIP) são oriundas desse movimento bem como as parcerias público-privadas (ABRUCIO, 2007).

Vale elucidar que inicialmente foi implantado no Brasil o gerencialismo puro, voltado ao ajuste fiscal e eficiência devido à própria conjuntura nacional. Contudo,

posteriormente, há um movimento, ainda que acanhado, para o tipo de gerencialismo mais próximo ao Public service orientation e à participação democrática. Assim, o cidadão-usuário foi entendido tanto como um cliente do serviço público quanto como um participante do controle social.

De um lado, eles lidam com demandas sociais e os serviços sociais como cidadãos. A satisfação do usuário deve estar relacionada à eficiente provisão de serviços. De outro, o cidadão foi convidado a participar do controle direto da administração como defensor da coisa pública por meio do controle social. Inicialmente, a reforma gerencial estabeleceu a participação de entidades da sociedade civil nos conselhos administrativos das OSs.

Essa participação foi expandida por meio de mecanismos legais que permitem maior controle social. Por exemplo, o Portal da Transparência dá acesso à informação referente às despesas públicas realizadas por todos os níveis do governo. O Ministério Público mudou seu papel para dar conta das novas demandas sociais por uma sociedade mais justa e defender o direito de preservar o meio ambiente para futuras gerações. Outro exemplo é o Tribunal de Contas que recebe denúncias de despesas indevidas.

Nesse novo panorama, o universalismo de procedimentos é visto como algo essencial. Contudo, o clientelismo embora condenado em termos de valor persiste enquanto prática. “O corporativismo, por sua vez, perde força, deixando de ser uma forma de organização da sociedade intermediada pelo Estado, para se transformar em mera estratégia de defesa de interesses por determinados grupos sociais” (BRESSER-PEREIRA, 2003, p. 12). O insulamento burocrático é, dessa forma, colocado em xeque como prática antidemocrática associada à profunda crise do Estado nacional-desenvolvimentista.

Todavia, alguns fatores contribuíram para evitar ou postergar as inovações propostas pela reforma gerencial no nível federal (RIBEIRO; PEREIRA; BENEDICTO, 2013; ABRUCIO, 2007). A equipe econômica de Fernando Henrique Cardoso impediu diversas inovações institucionais, como uma maior autonomia para as agências por temer a perda de controle sobre as despesas. Os parlamentares temiam, pois, o emprego de um modelo administrativo mais transparente e dirigido ao desempenho, porque isso poderia reduzir a habilidade da classe política de influenciar a gestão das agências públicas por meio da manipulação de posições e fundos (ABRUCIO, 2007).

Após o encerramento do MARE, o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão focalizou, principalmente, o ajuste fiscal ao contrário de redesenhar o status institucional. A ênfase no ajuste fiscal resultou na Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), que estabeleceu normas rigorosas para as finanças públicas (RESENDE, 2002). O novo modelo de gestão também falhou em promover a integração social devido à gestão autoritária e decisões centradas em alguns burocratas (RIBEIRO; PEREIRA; BENEDICTO, 2013).

Não há dúvidas de que as condições políticas e os problemas estruturais – clientelismo profundo, por exemplo, - minaram a reforma gerencial. Todavia, também houve erros de diagnóstico de acordo com Abrucio (2007). Um deles foi relacionado ao estreito entendimento das carreiras estratégicas do Estado. O segundo erro da reforma foi estabelecer forte oposição entre administração burocrática e as novas formas de administração gerencial. Isso criou uma desnecessária fricção entre os setores estratégicos da burocracia que poderiam ter sido ganhos mais facilmente pelo processo de reforma. Esta perspectiva dicotômica conduziu as pessoas a acreditarem que um substituiria o outro. Ao contrário, foi mais um movimento incremental no qual coexistiram aspectos do modelo weberiano e da NGP, simultaneamente.

O modelo de administração pública proposto por Bresser-Pereira, no Plano Diretor de 1995, pode ser compreendido como idealmente ótimo, todavia, houve alguns descompassos entre a teoria e a práxis. A proposição de uma nova governança na qual os aspectos de eficiência, eficácia e efetividade estão estreitamente relacionados à responsabilização e à participação da sociedade é o ideal desejado. Contudo, assim como a implantação da burocracia dos serviços públicos foi ajustada para acomodar interesses e reduzir conflitos de grupos oligárquicos, o gerencialismo também foi ajustado para tal acomodação. As instituições formais e informais impedem uma verdadeira reforma, ou seja, o que se verifica na realidade são ações de caráter incremental que sofrem avanços e descontinuidades.

As práticas gerenciais oriundas da Reforma de 1995 prosseguiram ao longo dos mandados dos presidentes petistas Luiz Inácio Lula da Silva e Dilma Rousseff, embora diferentemente das reformas empreendidas nas gestões anteriores. Pode-se afirmar que houve incrementalismo com a criação de espaços de interlocução que facilitaram a comunicação entre governo e sociedade, mas que infelizmente não

permitiram à sociedade exercer o controle social e a deliberação de políticas públicas.

O Estado democrático-gerencial deveria atender aos anseios da população por mais democracia, na qual a sociedade civil e a opinião pública são cada vez mais importantes e a defesa dos direitos republicanos toma espaço (BRESSER- PEREIRA, 2001). O problema parece residir no fato de que esse novo modelo, alterando a configuração tradicional do Estado brasileiro, não foi capaz de proporcionar crescimento e desenvolvimento humano.

Para Costa (2006, p. 152), o que se verifica, repetidamente, é que os governos aparentemente “engajados nesse tipo de projeto [reformista] são apoiados por grupos oligárquicos e lideranças fisiológicas que representam os interesses particularistas dos detentores de privilégios e isenções” e não se interessam por reformas que promovam formas mais igualitárias de competição política e novos tipos de relacionamento entre Estado e sociedade.

Para este autor, o impasse se revela quando pressões por democracia e “equanimidade vão de encontro aos interesses oligárquicos representados no sistema político e no próprio Estado autoritário, que segue servindo como a principal arena de disputa entre os atores por ele mesmo reconhecido.” (COSTA, 2006, p. 153).

Para Costa (2006, p. 154), enquanto o país não conseguir ampliar e universalizar “os direitos civis e formar uma ampla classe média, capaz de superar a política clientelista do mandonismo local e das oligarquias regionais, não dotará o sistema político da representatividade necessária à condução da reforma do Estado, que promova a sua ‘desprivatização’”, eliminando privilégios, cartórios, concessões, permissões, favores e comércio incestuoso entre poderosos. Por conseguinte, isso só pode ser feito através do próprio Estado.

Em suma, as sucessivas tentativas de reforma da administração pública brasileira, que se sucederam a partir de 1930, não se efetivaram plenamente por quatro razões: 1) os governos não romperam com as práticas institucionalizadas do patrimonialismo, clientelismo, nepotismo e corrupção, ao contrário, adaptaram-nas para alcançar seus objetivos; 2) os objetivos políticos e razões elencadas para as reformas não eram devidamente evidenciados; 3) as reformas dependiam de aprovação ou alteração na Constituição ou outras legislações para efetivar-se; e 4)

havia mais enfoque nos processos do que nos fins, ou seja, na prestação de serviços públicos.

A administração pública foi e é um meio de exercício de poder e de comando dos governantes. Então, ela é moldada de acordo com os interesses políticos e ocasionalmente sociais e democráticos. Assim, a escolha do tipo de administração e do corpo burocrático não é inocente nem sem intenção.