Summary

A pesquisa “Minha casa... e a cidade? Avaliação do programa ‘Minha Casa, Minha Vida’ em seis estados brasileiros” foi realizada pela rede Cidade e Moradia, e publicada em junho de 2015 com a finalidade de analisar as condições de inserção sócio-espacial de projetos habitacionais financiados com recursos do PMCMV em diversas partes do país.49 O relatório faz referência à prática recorrente de mudanças no âmbito jurídico-urbanístico, realizadas por governos locais com a finalidade de efetivar o programa habitacional. As observações levantadas nas diversas pesquisas identificam que:

Na implantação dos empreendimentos do Programa, (...), as alterações na legislação urbanística para conversão de zona rural em zona urbana foram essenciais, estando esse processo articulado em diversos casos à delimitação de

48 _{”Modalidade condominial” é o nome que tem sido dado de forma generalizada a empreendimentos de grupos}

de unidades habitacionais que dividem áreas coletivas (ou seja, que, em sentido estrito, não são públicas) e equipamentos comuns, sendo cercados e fechados em relação ao exterior da construção. São os denominados “condomínios fechados”. Esta modalidade tem sido amplamente adotada na produção habitacional do programa MCMV de forma extremamente padronizada nas diferentes faixas de renda. Nesta pesquisa não foi possível ilustrar de forma detalhada casos de alteração ou adaptação das condições jurídicas dos municípios para adequar- se a esta forma de conjunto habitacional. No entanto, a lógica que explica tal padronização no projeto urbano não está restrita à cultura do conjunto fechado: esta modalidade favorece amplamente o aproveitamento econômico do terreno por conta de (i) cessões de terreno (chamadas de “doações”) para fins públicos em menor proporção que aquelas exigidas na modalidade loteamento, e (ii) o incremento de coeficientes de utilização do solo derivado de um arruamento simplificado. Como explicado, em entrevista, por um técnico da Caixa Econômica Federal “o que a gente escuta é que (isso é) por uma questão econômica do valor da terra, por ser condomínio você simplifica o arruamento, então uma gleba que você teria condições de colocar 500 famílias, se não for em condomínio você coloca 280.” (Santo Amore et alii, 2015:84).

49 _{Evidentemente, um programa recente e ainda em período de execução não possui vasta bibliografia acerca de}

sua implementação. Ainda que o objetivo da pesquisa da referência (Santo Amore et alii, 2015) tenha sido muito diferente do que se propõe esta dissertação, esse objetivo ofereceu elementos para enriquecer a hipótese do presente trabalho. Algumas das pesquisas realizadas dentro do relatório citado incluíram a revisão ou referência às normas urbanísticas municipais e, em alguns casos, comentários sobre efeitos derivados/associados à implementação do programa.

68 ZEIS, que permitiu em muitas situações a flexibilização de parâmetros de uso, ocupação e parcelamento do solo, no sentido de possibilitar maior adensamento e ou adequação à implantação de grandes empreendimentos do Programa, seja na forma de loteamento ou condomínio (Santo Amore et alii, 2015:69).

Em referência ao município de Rio de Janeiro, os pesquisadores apontam que o poder público local agiu em conformidade ao programa ao flexibilizar “(...) as normas aplicáveis a empreendimentos de interesse social vinculados à política habitacional e definiu áreas passíveis de receberem tais empreendimentos por meio da modificação de diretrizes urbanísticas referentes às exigências mínimas do Programa” (Santo Amore et alii, 2015:76).

Os achados fortalecem a hipótese deste trabalho: o programa induz mudanças nas regulações urbanísticas com a finalidade de favorecer sua execução, e tais mudanças acontecem nas normas que definem as condições da oferta de terras para habitação social. Aqui foram levantados indícios para qualificar a ocorrência do fenômeno de mudança observado no mundo jurídico em contextos municipais específicos.

Ainda que o objetivo das mudanças normativas seja se adaptar ao modelo e condições do programa federal, a forma e condições em que acontecem variam de forma considerável. As modificações podem ser de interpretação ou alteração propriamente dita do texto normativo. Com base nas observações desta pesquisa, propõe-se a seguir uma categorização das mudanças observadas e os casos que as exemplificam:

Interpretação da lei Alteração da lei

Tempo/espaço Parque dos Búfalos (São Paulo) Ocupação Nova Palestina (São

Paulo)

Operação Urbana Consorciada (Campo Grande)

Exigências urbanísticas Município de Queimados

(Baixada santista)

Operação Urbana Consorciada (Campo Grande)

Quadro 04: Categorização das mudanças observadas e as referências que as exemplificam. Fonte: Elaboração própria.

A interpretação é um mecanismo utilizado para encontrar soluções concretas a partir da atribuição de sentido a um texto jurídico, sem modificar seu conteúdo textual. Existem métodos de interpretação jurídica, bem como fontes de auxílio ao processo interpretativo. No entanto, como será ilustrado, especialmente no caso do município de Queimados, o aspecto mais controverso da interpretação é a separação ou ruptura com os valores e princípios vinculados à norma jurídica interpretada (Dworkin, 2007).

69

A alteração normativa, por sua vez, consiste na mudança concreta do texto legal que é realizada pelo próprio poder público para modificar as previsões da regulação urbanística no que tange o mercado de terras para habitação social. O processo de alteração pode envolver, além do Poder Executivo, o Poder Legislativo local (com diversas implicações democráticas), e ter maior abrangência no espaço do que as mudanças interpretativas (caso do município de Campo Grande).

As mudanças possuem diferentes objetivos, seja para antecipar a disponibilidade do terreno no tempo e/ou espaço (como a conversão da terra rural em urbana ou a liberação de áreas de expansão), seja para reduzir ou flexibilizar os parâmetros de ocupação e parcelamento (como no caso das ZEIS) ou, ainda, para incrementar as possibilidades de aproveitamento urbanístico (ao melhorar o potencial construtivo e reduzir as exigências de áreas para fins públicos, como no caso dos condomínios). Vale relembrar, no entanto, que não existem soluções locais prontas, tampouco elas acontecem de forma homogênea. Nas palavras de um alto executivo de uma das grandes construtoras do programa, que preferiu não ser identificado: “Com relação às legislações locais, cada cidade apresenta demandas e soluções legais para alcançar seu objetivo, então não existe um modelo único, é uma análise caso a caso.” (entrevista realizada em abril de 2015).

Retomando Eros Grau (2002), as mudanças jurídicas acontecem em razão de conflitos entre a realidade e os marcos jurídicos. A realidade, neste caso, é determinada pelo programa MCMV e suas exigências; o conflito, como será ilustrado nos casos, encontra saídas nas mudanças das estruturas regulatórias. São apresentados a seguir quatro casos de mudanças nas normas municipais, dois referentes a mudanças interpretativas e dois a alterações de textos normativos. A finalidade aqui é fornecer informação para qualificar o fenômeno observado. Os casos apresentam graus diversos de detalhe e aprofundamento em função de sua complexidade e da disponibilidade de dados.