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Como foi visto anteriormente, houve necessidade de se aproximar ainda mais da atuação do PNUD no Brasil, sendo forçosa a utilização de uma metodologia clara para realizar essa aproximação. Uma opção possível seria utilizar um ADR Brasil realizado pelo Departamento de Avaliação para, a partir daí, realizar a análise deste trabalho. No entanto, como já foi visto, isso está impossibilitado pelo fato de ainda não haver sido publicado um ADR para o país. No mesmo sentido, outra opção seria que o presente trabalho fizesse uma tentativa de avaliação da atuação do PNUD no

93 _{Para uma lista completa e atualizada, acessar o endereço http://www.undp.org/eo/country-}

Brasil, nos moldes sugeridos pelo ADR. Contudo, fugiria ao escopo de uma dissertação realizar uma análise partindo desse modelo, haja vista a complexidade do processo de avaliação por meio de um ADR.

Dessa maneira, a escolha deste trabalho para examinar mais detalhadamente a atuação do PNUD no Brasil foi a de realizar uma análise do desempenho do Programa em um projeto específico. A partir desse exercício, espera-se que seja possível fazer uma aproximação à atuação prática do Programa no Brasil, retomando muitas das questões teóricas levantadas pelos dois primeiros capítulos da dissertação. A análise passa pelos resultados atingidos pelo projeto, mas o foco principal é observar como o Programa age nos projetos apoiados por ele e não avaliar o projeto em si.

Para realizar essa análise, a metodologia utilizada lançou mão de diferentes ferramentas. Primeiro, o estudo aprofundado de relatórios relacionados ao projeto, bem como de publicações geradas a partir dele. Em segundo lugar, visita de campo a uma das áreas em que o projeto atuou, conhecendo associações, cooperativas e indivíduos. Finalmente, a terceira ferramenta foi a entrevista semi-estruturada com diferentes atores relacionados ao projeto, adaptada de acordo com o grupo ao qual pertenciam, sejam eles o PNUD, o grupo técnico que executou o projeto e os beneficiários.

Embora óbvia, é relevante fazer a ressalva da impossibilidade de chegar a conclusões definitivas no tocante à atuação do PNUD no Brasil a partir da análise específica de um só projeto, em meio à miríade de projetos, programas, estudos e intervenções apoiadas pelo PNUD em suas quatro décadas de existência. Tampouco é intenção deste trabalho relacionar este projeto específico com resultados do desenvolvimento mais abrangentes. Estudos do próprio PNUD alertam para a dificuldade de se realizar ligações desse tipo. Assim, ao considerar a ligação entre o nível micro das intervenções pontuais de projetos e o nível macro de mudanças no nível nacional, existe a necessidade de considerar até que ponto tais intervenções realmente contribuíram para as alterações mais abrangentes no processo de desenvolvimento. Em outras palavras, medir a efetividade do desenvolvimento requer indicadores completos e passíveis de serem desagregados espacialmente. Requer também, especialmente, ser capaz de apontar relações causais entre intervenções bem delimitadas e processos de desenvolvimento que são relativamente intangíveis (UNDP, 2001b, p. 13). Apesar dessas dificuldades, os

estudos do PNUD defendem a necessidade de observar os resultados do desenvolvimento em um nível mais abrangente, ou seja, de efeitos. Isso porque alguns objetivos imediatos podem ter sido atingidos, mas o foco deve ser se tais objetivos auxiliam no processo de desenvolvimento, pois nem sempre o sucesso no nível micro garante sucesso no nível macro (UNDP, 2001b, p. 11). Em outras palavras, os projetos e até as organizações podem ser considerados um sucesso, mas isso não se traduz necessariamente em melhoria da performance no nível nacional ou mesmo setorial (UNDP, 2001b, p. 6). Em outro estudo, o PNUD (UNDP, 2003a, p. 7) destaca que é muito comum encontrar em diferentes países projetos de sucesso. No entanto, tais projetos não conseguem fazer diferença substancial nos resultados nacionais de desenvolvimento. Isso se dá devido à dificuldade de replicar esse sucesso e fazê-lo mais abrangente.

Apesar das ressalvas feitas, a utilização neste trabalho de um projeto específico se mantém devido ao fato de que não é sua intenção focar os resultados da atuação do PNUD no Brasil e sua possível ligação com resultados mais abrangentes do desenvolvimento no país. O objetivo aqui é tão somente utilizar o projeto para ilustrar e exemplificar como se dá a atuação do PNUD na prática, sem querer fazer generalizações definitivas acerca de sua performance de forma mais abarcante. Assim, a intenção é muito mais apontar pistas e hipóteses que fatos e explicações categóricas. Além disso, a utilização de projetos específicos como proxy é bastante comum. Assim, mesmo o ADR (que, como foi visto, foca sua avaliação no nível de efeitos) reconhece que, embora não sejam a soma de todas as avaliações dos projetos e programas realizados em um país, muitos ADRs utilizarão uma amostragem de projetos e programas para obter informações (UNDP 2007a, p. 8). De forma semelhante, o Relatório sobre a Efetividade do Desenvolvimento de 2001 (UNDP,2001b, p.15) afirma que naquele momento os projetos continuavam a ser o principal mecanismo na execução de atividades apoiadas pelo Programa. Por essa razão, o relatório defende que qualquer análise da efetividade do desenvolvimento no âmbito do PNUD deveria necessariamente incluir uma revisão de como o Programa está planejando e executando sua assistência no nível de projetos. No mesmo sentido, o Relatório sobre a Efetividade do Desenvolvimento de 2000 (UNDP,2000b, p. 10) aponta que a maioria dos dados relacionados à avaliação são focados em projetos. Assim, ele lembra que a análise da efetividade do

desenvolvimento no nível de projeto fornece evidências importantes em relação à performance do PNUD.

4 ESTUDO DE CASO: A FORMA DE ATUAÇÃO DO PNUD NO

PROJETO BNDES/PNUD DE DESENVOLVIMENTO LOCAL

A partir de uma parceria entre o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) e o PNUD, em 2000, foi criado o Projeto BNDES/PNUD de Desenvolvimento Local (BRA/00/031). A escolha específica desse projeto para ser utilizado como estudo de caso da forma de atuação do PNUD se dá por diversas razões. Em primeiro lugar, o próprio PNUD destaca a importância desse projeto. Por exemplo, em seu segundo CCF (UNDP, 2001a, p.4), o PNUD destaca a importância de um projeto anterior (Banco do Nordeste/PNUD) e a criação da metodologia Gestão Participativa para o Desenvolvimento Local (GESPAR)94. Assim, ele aponta que o Programa apoiou o governo brasileiro em seus esforços na área do desenvolvimento local. Ressalta ainda a parceria com o BNDES para a intervenção em termos de desenvolvimento local por meio de uma metodologia participativa, ou seja, o projeto BNDES/PNUD de Desenvolvimento Local. No mesmo sentido, o relatório sintético das atividades do PNUD no Brasil também destacou a importância da parceria Banco do Nordeste/PNUD, a criação da GESPAR e o projeto mais amplo no âmbito do acordo BNDES/PNUD (PNUD, 2006a, p. 16).

Em segundo lugar, ao contrário do projeto Banco do Nordeste/PNUD, que foi avaliado por uma equipe externa, o projeto BNDES/PNUD não sofreu uma análise desse tipo, havendo somente uma avaliação interna realizada pela própria equipe técnica do projeto e exposta em um relatório final. Assim, pareceu uma experiência relevante realizar esforço avaliativo da forma de atuação do PNUD no projeto, partindo da metodologia definida no capítulo 3.

Em terceiro lugar, no artigo de Galvani e Morse (2004, p.317), que é bastante crítico em relação à forma de atuação do PNUD no Brasil, os autores defendem que os projetos e programas do PNUD no Brasil são, em geral, formulados e implementados pelo governo sem que haja contribuições técnicas do PNUD. Entre as exceções apontadas pelo artigo estão justamente os projetos de Desenvolvimento Local e microfinanças. Por essa razão, o estudo do projeto BNDES/PNUD de desenvolvimento local, ao contar com contribuições do PNUD,

94 _{O projeto Banco do Nordeste/PNUD e a metodologia GESPAR são fundamentais para}

poderia auxiliar de maneira mais profunda no entendimento da atuação do Programa no Brasil.

Finalmente, dados e avaliações de projetos não são facilmente acessíveis. No sítio do Programa, por exemplo, só estão disponíveis os PRODOCs, isto é, os documentos de projeto que têm como função descrever e planejar como será realizado o projeto, contando com a previsão das atividades, orçamentos, cronogramas e resultados esperados. No entanto, um contato com a coordenadora executiva de ambos os projetos (Banco do Nordeste/PNUD e BNDES/PNUD) possibilitou o acesso a dados e avaliações que permitiram o prosseguimento da pesquisa com o foco específico no projeto BNDES/PNUD.