Sammendrag fra Meld. St. 1 (2018–2019)

Os atentados terroristas de 11 de setembro representam um turning point no que se refere à construção do regime internacional de combate ao terrorismo. O objetivo da presente seção não é oferecer um relato detalhado do processo político que se desencadeou, mas sim, a partir de um enfoque nas normas que então emergiram, detalhar os diferentes aspectos do regime que se constituiu, para que seja possível compreender os seus impactos na narrativa que se pretende construir neste trabalho.

Até 2001, o Conselho de Segurança vinha tratando do terrorismo de maneira cautelosa, por meio de instrumentos tradicionais, como as sanções. A partir daquele momento essa tendência se reverteu. Nos dias e meses seguintes àqueles atentados, o

45 _{O comitê passou a ser conhecido, a partir da adoção da Resolução 2253 (2015), como Comitê Al}

CSNU adotou resoluções que teriam grande impacto nos esforços internacionais de combate ao terrorismo. A Resolução 1368 (2001) cuidou de reconhecer o terrorismo como uma ameaça à paz e à segurança internacional – não poderia ser mais interpretado como um problema doméstico –, além reafirmar o direito dos Estados à legítima defesa em face dessa ameaça.

Mais importante, para os propósitos deste trabalho, foi a Resolução 1373 (2001), adotada sob a égide do Cap. VII da Carta da ONU. Essa resolução representou inovação em relação a diversos aspectos. Considerada de caráter quase-legislativo, ela impunha inúmeras obrigações a todos os Estados-membros da ONU, mas, diferente de outras resoluções, o fez sem qualquer delimitação temporal ou espacial. A resolução não tratou de uma crise em específico, mas de um fenômeno, ampla e irrestritamente. Foi amplamente considerada como uma medida excepcional, indicando um novo papel a ser tomado pelo Conselho de Segurança na seara específica do combate ao terrorismo (Pellet, 2002; Szasz, 2002; Happold, 2003; Rosand, 2004; Talmon, 2005).

Por meio dessa resolução, o CSNU circunviu todo o processo tradicional de desenvolvimento normativo – elaboração, celebração e ratificação de tratados multilaterais – estabelecendo obrigações relacionadas ao financiamento do terrorismo, à cooperação internacional, ao controle de fronteiras e à vedação do envolvimento de Estados com grupos terroristas (Helfer, 2008, p. 81). A Resolução 1373 (2001) previu também a criação do Comitê Contraterrorismo (CTC), que seria responsável por fiscalizar a implementação das suas disposições pelos Estados.

Nota-se, inclusive, que o CSNU adotou linguagem que constava nos tratados internacionais já em vigor naquele momento – a Convenção para a Supressão do Financiamento do Terrorismo e a Convenção para a Supressão de Atentados com Bombas. Diferentemente dos tratados, entretanto, os Estados não tinham a opção de se obrigar ou não a cumprir os termos da resolução. Até aquele momento, a grande maioria dos Estados não havia se vinculado àqueles tratados internacionais. De fato, o incentivo representado pela Resolução 1373 (2001) mudou esse quadro – hoje, esses tratados já foram ratificados pela grande maioria dos Estados (Messner & Yordán, 2011, p. 854).

Fica claro que o recurso a medidas excepcionais não implica no abandono dos processos tradicionais de elaboração de normas46. Muitas vezes, elas são empregadas para potencializá-los ou suprir alguma deficiência – como a ausência de mecanismos

46 _{Sinal disso é que, em 2005, foi celebrada a Convenção Internacional para a Supressão de Atos de}

fiscalizatórios. Tendo caráter obrigatório, restava cumprir as resoluções do CSNU e se submeter à fiscalização do CTC. Eventualmente, o processo de fiscalização operado pelo próprio CTC não se mostrou tão intrusivo – a principal forma de fiscalização era a exigência de que Estados apresentassem relatórios e, posteriormente, a realização de visitas aos países para verificar o nível de implementação. Delineou-se um processo baseado, principalmente, na cooperação entre Estados e o Conselho de Segurança, sem que se recorresse a medidas sancionatórias (Messner & Yordán, 2011), o que já sinaliza uma distinção entre o mecanismo desenvolvido no seio do CSNU e aquele engajado pelo Grupo de Ação Financeira.

As obrigações impostas pelo CSNU se expandiram continuamente, tanto em escopo, quanto em profundidade, se tornando cada vez mais abrangentes e precisas47. Foi adotada a Resolução 1540 (2004) que institui diversas obrigações, também de caráter legislativo, com relação à não proliferação de armas de destruição em massa (biológicas, químicas ou nucleares), para evitar que viessem a ser empregadas por grupos terroristas. Essa resolução também previa a criação de um comitê para fiscalizar a sua implementação. A Resolução 1624 (2005) acrescia a obrigação de que fossem criminalizados também os atos de incitamento ao cometimento de atentados terroristas. Mais recentemente, a Resolução 2178 (2014) tratou da questão do recrutamento de indivíduos que pretendem viajar para outros países com objetivo de cometer atos de terrorismo, prevendo que os Estados devem tomar as medidas necessárias para prevenir e combater esse perigoso fluxo transnacional.

Já no âmbito do CTC, é importante mencionar que este passou por profundas transformações para que se adequasse às necessidades de sua missão. Em 2004, por meio da Resolução 1535, foi criada a Diretoria Executiva (CTED, na sigla em inglês), responsável por coordenar a grande tarefa de promover e fiscalizar a implementação da Resolução 1373 (2001). Pretendia-se fornecer os recursos financeiros e humanos necessários para a sua consecução. A Resolução 1624 (2005), por sua vez, regularizou os procedimentos de apresentação e análise de relatórios dos Estados. Existem, no entanto, alguns impedimentos ao exercício dessa missão fiscalizatória com mais eficácia: a falta de recursos (Cockayne et al., 2010), o processo decisório baseado no consenso (Millar & Rosand, 2007, p. 72-73), o foco excessivo na implementação formal (Millar & Rosand,

47 _{Uma lista das principais resoluções do CSNU sobre o tema do terrorismo se encontra disponível em:}

2007, p. 55) e a recalcitrância em se identificar publicamente Estados não-cooperantes e sancioná-los (Cortright et al., 2007, p. 46).

Em termos materiais, o conteúdo das normas aprovadas inicialmente não diferia muito daquelas já existentes. A principal diferença era de ordem procedimental – enquanto os tratados dependiam de um longo processo de ratificação pelos Estados para que se tornassem obrigatórios, as resoluções eram imediatamente aplicáveis; enquanto os tratados não dispunham de mecanismo de fiscalização, o CSNU criou o CTC para monitorar a implementação das resoluções referentes a terrorismo. O tratamento de um tema de maneira acelerada, por via excepcional, em decorrência da urgência de resolvê- lo é um aspecto desse processo compatível com as prescrições da literatura de securitização (Buzan et al., 1998, p. 29).

Nota-se claramente que a Resolução 1373 (2001) é medida excepcional, inédita para os padrões anteriormente adotados pelo CSNU. Foi uma oportunidade em que buscou-se submeter a questão da cooperação para combater o terrorismo ao mínimo processo político necessário. Enquanto tratados internacionais multilaterais são produto de longas discussões, em conferências internacionais com ampla participação dos Estados, as resoluções do CSNU são discutidas de maneira mais célere em um fórum mais restrito. No caso da Resolução 1373 (2001), não há sequer registro das discussões, o que sinaliza amplo consenso entre os membros daquele órgão sobre o texto votado e aprovado. O fato de que o texto dessa resolução foi elaborado principalmente pelos EUA e, posteriormente, introduzido ao Conselho de Segurança (Heupel, 2007, p. 488) é mais um sinal de que aquele é o principal ator securitizante.

Não se pretende afirmar que esta é uma opção inviável ou prejudicial, a priori, para o tratamento do tema pela sociedade internacional. Apenas que não se trata de escolha inevitável, pois precisa ser justificada com base nas suas consequências, positivas e negativas (Buzan, 1997, p. 24). Por exemplo, a partir do momento que o problema é apresentado dentro da chave repressiva-militar, as preocupações com as chamadas “causas do terrorismo” perdem espaço ou ficam relegadas a fóruns com menor poder decisório, como a AGNU.

Paralelamente ao CSNU, existe outro locus de produção normativa referente ao combate do terrorismo: o Grupo de Ação Financeira (GAFI).