2. Tidligere forskning
2.2 Samhandlingsreformen
De acordo com Mazzuoli, o termo arrangement quer dizer arranjo, arrumação, ajuste ou acerto. Stand-by pode significar partidário fiel, pessoa de confiança, sustentáculo, esteio, recurso infalível, seguro, como também o que está pronto para ocupar, caso seja necessário, o lugar de outra coisa.271
Por seu turno, Macedo assevera que, no vernáculo, a expressão stand-by arrangement tem sido traduzida por meio de termos diversos, tais como “crédito contingente”, tradução para a língua portuguesa conferida pelo texto do Convênio Constitutivo do FMI; “acordo de crédito contingente”, “acordo de direito de saque”, “acordo stand-by”, denominação utilizada pelo Convênio Constitutivo em Portugal; ou crédito standy-by. Outrossim, o internacionalista aduz que as acepções mais técnicas foram as conferidas pelo espanhol, que se utiliza da expressão acuerdo de derecho de giro, e pelo francês, que o denomina de accord de
confirmation.272
Macedo pondera que o emprego da expressão “crédito contingente” denota a primeira impressão acerca do caráter do instrumento financeiro utilizado pelo Fundo, que se assemelha bastante às linhas de crédito veiculadas por meio de contratos bancários privados, à disposição do tomador durante um determinado lapso temporal, para ser utilizada à medida de sua necessidade.273
Macedo situa a conotação mais informal do termo arrangement:
Tal providência encontra-se em consonância com a orientação do Fundo Monetário Internacional de procurar eliminar toda e qualquer evidência que possa conferir um caráter contratual ao acordo stand-by, como se verá adiante. Assim, ainda que a utilização do vocábulo ‘acordo’ como equivalente da expressão arrangement tenha se espalhado na mídia brasileira e na prática internacional, esse termo é cientificamente inapropriado para indicar a real natureza jurídica do acordo stand-
by.274
Conforme já asseverado, o stand-by arrangement representa a disponibilização de uma linha de crédito, mediante a qual o organismo atende solicitações de auxílio financeiro feitas pelos Estados-membros que buscam equilibrar suas balanças de pagamentos. Ressalta
271 MAZZUOLI, Valério de Oliveira. In: __________. Curso de direito internacional público. 3. ed. São
Paulo: Revista dos Tribunais, 2008. p. 89-91.
272 MACEDO, Leonardo Andrade. O Fundo Monetário Internacional e seus acordos stand-by. Belo
Horizonte: Del Rey, 2007. p. 48.
273 Ibid., p. 48-49. 274 Ibid.
Macedo que as operações são, em verdade, trocas de moedas, sujeitas à incidência de juros e outros encargos, com compromisso futuro de revisão.275
Acerca do sistema creditício, Mazzuoli pontua que os stand-by arrangements constituem o cerne da política de crédito do Fundo, porquanto conferem a segurança ao país- membro de que poderá dispor de recursos durante um período que varia de doze a dezoito meses, com vistas a sanar os problemas de balança de pagamento a curto prazo.276
Dessa forma, para a liberação do crédito, é necessário que o país interessado encaminhe requerimento de assistência (request for assistence), firmado por autoridades locais, juntamente com um plano estrutural para reorganizar.277
O autor ressalta que, com a solicitação depositada no Fundo, designa-se uma equipe técnica, que será enviada em missão ao país requerente, para as negociações com as autoridades locais. Porém antes que a missão se desloque, a equipe elabora uma sinopse global da situação financeira do requerente e a submete ao Diretor-Gerente.278
Assim, conforme leciona Macedo, o procedimento do stand-by arrangement envolve duas fases. Após a fase inicial de negociações e consultas entre as partes, o Estado requerente submete ao Fundo uma carta de intenções na qual aponta sua solicitação de auxílio financeiro – primeira fase. Em seguida, o FMI, por decisão de sua Diretoria Executiva, define os contornos da operação e aprova, total ou parcialmente, a solicitação – segunda fase.279
A carta de intenções se aperfeiçoa por meio de memorando, firmado pelo Presidente do Banco Central e pelo Ministro da Fazenda do Estado-membro solicitante. Nesse documento são expostas as políticas financeira, fiscal e monetária que o país pretende aplicar com o objetivo de alcançar a reestruturação econômica no prazo estabelecido. 280
Por sua vez, Mazzuoli observa que, formalmente, a carta de intenções representa um documento unilateral e, portanto, de responsabilidade exclusiva das autoridades da área econômica do solicitante, que a assinam e a remetem ao Fundo. Já a segunda fase – o stand-by
arrangement propriamente dito – configura a decisão formal da Diretoria Executiva do FMI, a
qual define as características da operação e aprova a concessão da ajuda.281
275 MACEDO, Leonardo Andrade. O Fundo Monetário Internacional e seus acordos stand-by. Belo
Horizonte: Del Rey, 2007. p. 50.
276 MAZZUOLI, Valério de Oliveira. In: __________. Curso de direito internacional público. 3. ed. São
Paulo: Revista dos Tribunais, 2008. p. 93.
277 Ibid., p. 97. 278 Ibid., p. 97-98.
279 MACEDO, op. cit., p. 50. 280 Ibid.
Trata-se, pois, de um documento que se reporta aos termos da carta de intenções e que indica o objeto do crédito, o período de vigência, o valor que será disponibilizado, as condições impostas ao Estado solicitante (condicionalidades) caso se decida pela utilização do crédito, as medidas que serão tomadas se não forem cumpridas as diretrizes traçadas, entre outros pontos.
Em função do modo não convencional da formação de vontade, Cachapuz de Medeiros vislumbra semelhanças do stand-by agreement com o procedimento adotado na troca de notas. Com efeito, assim pondera o autor:
A processualística adotada pelo FMI para a aprovação de um acordo stand-by guarda muita semelhança com a mecânica da celebração de um tratado internacional por meio de notas reversais ou troca de notas quando os pactuantes desdobram o acordo de vontades em textos produzidos em momentos diversos, cada um deles firmado em nome de uma das partes apenas.282
Sobre essa observação, ressalta Macedo, que para parcela significativa dos internacionalistas, os acordos stand-by constituem verdadeiros tratados internacionais. No entanto, prossegue o autor, aduzindo que o FMI, no uso de sua competência interpretativa, optou por não qualificá-los como tais. Ademais, pondera que alguns doutrinadores optam por classificar os stand-by arrangements como uma espécie de gentlemen’s agreements, ou non-
binding agreements, ou acordos informais, ou ainda, na expressão cunhada por Pellet283, atos
concertados não convencionais. O internacionalista admite também enquadrar cada uma das fases do acordo em classes diferentes de atos internacionais.284
Para analisar a primeira classificação proposta, a de que os stand-by agreements constituem tratados internacionais, é necessário, precipuamente, compreender as características destes. Conforme leciona Macedo, o tratado internacional possui quatro elementos essenciais: o consentimento dos sujeitos envolvidos; a personalidade internacional das partes acordantes; a obrigatoriedade de suas disposições e a criação de efeitos de direito; e a sujeição ao direito internacional.285
O primeiro elemento traduz-se em um concurso de vontades entre as partes para alcançar determinado objetivo. O segundo refere-se à capacidade dos participantes para a prática de atos no âmbito internacional. O terceiro concerne à aptidão das partes para criar
282 MEDEIROS, Antônio Paulo Cachapuz de. Os acordos econômicos internacionais e seu impacto no direito
brasileiro. In: MAZZUOLI, Valério de Oliveira; SILVA, Roberto Luiz (Coords). O Brasil e os acordos econômicos internacionais: perspectivas jurídicas e econômicas à luz dos acordos com o FMI. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2003. p. 70.
283 Citado por MACEDO, Leonardo Andrade. O Fundo Monetário Internacional e seus acordos stand-by.
Belo Horizonte: Del Rey, 2007. p. 52-53).
284 MACEDO, Leonardo Andrade. O Fundo Monetário Internacional e seus acordos stand-by. Belo
Horizonte: Del Rey, 2007.
efeitos de direito, expressando-se na submissão dos tratados ao princípio do pacta sunt
servanda, caracterizada sua violação pelo cometimento de ilícito internacional. Já o quarto
elemento representa a sujeição ao Direito Internacional.286
Nesse contexto, mostra-se oportuno registrar a definição de ‘tratado internacional’ disposta no artigo 2º, alínea a, da Convenção de Viena, sobre Tratados entre Estados e Organizações Internacionais ou entre Organizações Internacionais, celebrada em 21 de março de 1986:
"Tratado" significa um acordo internacional concluído por escrito entre Estados e regido pelo Direito Internacional, quer conste de um instrumento único, quer de dois ou mais instrumentos conexos, qualquer que seja sua denominação específica. Consoante ressaltado por Macedo, a Convenção mencionou a forma escrita como condição de segurança jurídica, já que os acordos verbais também possuem validade. Do mesmo modo, o internacionalista destaca que a Convenção de Viena permite que um mesmo tratado possa compreender mais de um instrumento, não sendo relevante a denominação que lhe for atribuída para caracterizá-lo como tratado internacional, além de aceitar vários termos equivalentes tais como: acordo, convenção, protocolo, declaração, carta, pacto, troca de notas, troca de cartas, modus vivendi, entre outras.287
Contudo, conforme já aduzido, o FMI não sufraga a classificação do stand-by
agreement como tratado internacional, mormente em virtude da possibilidade de ocorrência
de acontecimentos imprevisíveis ensejadores do descumprimento dos objetivos e políticas descritos na carta de intenções. Nesse sentido é o magistério de Cachapuz de Medeiros:
[...] Os intérpretes da organização, demonstrando bom senso e sabedoria, admitem que o abandono das intenções pelo Estado pode vir a ser consequência de fatos imprevisíveis ou incontroláveis e, por isso, o programa expresso na carta não deve adquirir caráter jurídico.288
Outrossim, o entendimento do organismo internacional é de que inexiste no stand-by
arrangement o animus contrahendi, isto é, a vontade dos contratantes de se obrigarem
juridicamente aos compromissos assumidos no documento.
286 MACEDO, Leonardo Andrade. O Fundo Monetário Internacional e seus acordos stand-by. Belo
Horizonte: Del Rey, 2007. p. 56-58.
287 Ibid., p. 58-59.
288 MEDEIROS, Antônio Paulo Cachapuz de. Os acordos econômicos internacionais e seu impacto no direito
brasileiro. In: MAZZUOLI, Valério de Oliveira; SILVA, Roberto Luiz (Coords). O Brasil e os acordos econômicos internacionais: perspectivas jurídicas e econômicas à luz dos acordos com o FMI. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2003. p. 70.
Nesse sentido dispõe o Consultor Jurídico Joseph Gold289, consoante se extrai do seguinte excerto:
Poco hay en la forma de los acuerdos de derechos de giro que pueda originar una presunción de que revisten un carácter contractual. Normalmente, um país miembro declara en la carta qué ‘políticas e intenciones’ va a aplicar sin emplear términos promisorios, aunque ha habido ocasiones en que se ha recurrido a términos de esa índole. Gran parte Del léxico es en términos de objetivos amplios, si bien hay La tendência a uma definición más sutil de ellos. Com todo, los criterios de ejecución están redectados con precisión y con frecuencia se formulan en términos matemáticos. No hay um intercambio de firmas entre el país miembro y el Fondo. Los funcionarios del país miembro suscriben sus firmas en la carta de declaración de intención, pero el Fondo nunca ejecuta ningún documento. Cuando los Directores Ejecutivos deciden aprobar un acuerdo de derechos de giro, se comunica al miembro la decisión y este paga el cargo correspondiente al acuerdo de derechos de giro.290;291
Há de se considerar que o referido acordo possui procedimento repressivo próprio, denotativo de sua natureza não contratual. Consoante previsto no artigo V, seção 5, do Convênio Constitutivo do Fundo, fica o organismo autorizado a declarar a inabilitação de um país-membro para utilizar seus recursos ou limitar seu uso, sempre que considerar que a utilização se mostra contrária às finalidades do crédito.292
Nessa medida, ressalta Macedo que a adoção desse procedimento não requer que se demonstre a inobservância da obrigação, sendo suficiente o entendimento de que o membro faz uso impróprio do auxílio disponibilizado.293
289 Joseph Gold, advogado britânico, ingressou no FMI em outubro de 1946, três meses depois do início das
atividades do organismo. Desempenhou diversos cargos de alto escalão antes de ser designado Consultor Jurídico do Fundo em 1960, tornando-se o principal dentre eles até o ano de 1999. Foi autor da primeira emenda do Convênio Constitutivo, mediante a qual foram criados os direitos especiais de giro - DEG - e da segunda emenda, que modificou o documento abandonando o sistema de paridades. Gold também se dedicou à produção de literatura jurídica, escrevendo vasta série de trabalhos referentes ao regime jurídico do Fundo e ao sistema monetário internacional. Faleceu em fevereiro de 2000, aos 87 anos de idade (MAZZUOLI, 2005, p. 31-32).
290 GOLD, Joseph. Los acuerdos de derechos de giro del fondo monetário internacional (stand-by
arrangements): un comentário sobre sus aspectos formales jurídicos y financieros. Washington, D.C.: Fondo Monetario Internacional, 1970. p. 41-42.
291Pouco existe na forma dos acordos stand-by que possa originar uma presunção de que revistam um caráter
contratual. Normalmente, um país membro declara na carta que “políticas e intenções” serão aplicadas sem empregar termos compromissórios, ainda que tenha ocasiões em que se recorreu a termos dessa índole. Grande parte do vocabulário é em termos de objetivos amplos, se bem que haja tendência a uma definição mais sutil deles. Contudo, os critérios de execução estão redigidos com precisão e com frequência são formulados em termos matemáticos. Não há uma troca de assinaturas entre o país-membro e o Fundo. Os funcionários do país- membro apõem suas assinaturas na carta de intenção, mas o Fundo nunca executa nenhum documento. Quando os Diretores Executivos decidem aprovar um acordo stand-by, comunica-se a decisão ao membro e este paga o encargo correspondente ao acordo stand-by.
292 FONDO MONETARIO INTERNACIONAL. Convenio Constitutivo del Fondo Monetario Internacional:
artículo v: operaciones y transaciones del fondo. Disponível em: <
http://www.imf.org/external/pubs/ft/aa/spa/aa05.htm>. Acesso em: 20 jun. 2011.
293 MACEDO, Leonardo Andrade. O Fundo Monetário Internacional e seus acordos stand-by. Belo
Ainda, de acordo com o artigo XXVI, seção 2, alínea a, do Convênio Constitutivo, o Fundo possui a prerrogativa de declarar inabilitação do Estado-membro para receber futuros auxílios financeiros.294
Destarte, aduz Macedo, mencionando Joseph Gold, que a intenção dos redatores do Convênio teria sido a de deixar ao talante do Fundo a adoção de meios repressivos, sem a necessidade de se caracterizar o uso inadequado dos recursos disponibilizados como violação de uma obrigação. Além disso, ressalta o internacionalista, ainda respaldando-se no consultor britânico, que a decisão do Estado-membro de adotar as diretrizes do Fundo não pode levar à responsabilização do organismo.295
Igualmente, mostra-se oportuna a transcrição do seguinte trecho da obra do autor, concernente à inconveniência de se conferir a qualidade de tratado internacional ao stand-by
arrangement:
Assim, caso o Estado se comprometesse internacionalmente, de forma obrigatória, por meio de um acordo stand-by, à implementação das políticas declaradas na carta de intenções, fatalmente se acirrariam as tensões políticas internas e os Governos dos países-membros, somente em último caso, já bastante tarde, quando do agravamento da crise, é que recorreriam ao auxílio financeiro proporcionado pelo Fundo.296
Como argumento final desfavorável à classificação do stand-by arrangement na categoria dos tratados internacionais, dispõe o jurista, se referindo a Gold, que haveria o risco de se deflagrarem conflitos de competência entre o FMI e outras organizações e a possibilidade de regulamentações distintas relativas aos mesmos acontecimentos, caso os compromissos assumidos na carta de intenções repercutissem para além das searas financeira e monetária.297
Ainda, destaque-se na redação do parágrafo 7º da Decisão n. 2603-(68/132), aprovada pela Diretoria Executiva em 20 de setembro de 1968, a primeira manifestação formal do Fundo rechaçando a natureza contratual dos acordos stand-by:
Atendido el caráter de los acuerdos de derechos de giro, se evitará emplear en los documentos respectivos expresiones que tengan um sentido contratual.298;299
294 FONDO MONETARIO INTERNACIONAL. Convenio Constitutivo del Fondo Monetario Internacional:
artículo v: operaciones y transaciones del fondo. Disponível em: <
http://www.imf.org/external/pubs/ft/aa/spa/aa05.htm>. Acesso em: 20 jun. 2011.
295 MACEDO, Leonardo Andrade. O Fundo Monetário Internacional e seus acordos stand-by. Belo
Horizonte: Del Rey, 2007. p. 62-63.
296 Ibid., p. 63. 297 Ibid.
298 Citado por GOLD, Joseph. Los acuerdos de derechos de giro del fondo monetário internacional (stand-
by arrangements): un comentário sobre sus aspectos formales jurídicos y financieros. Washington, D.C.: Fondo Monetario Internacional, 1970. p. 44.
299 Em razão das características do acordo stand-by, em seus documentos constitutivos evitar-se-a o uso de
Ante as posições doutrinárias expostas e o entendimento do Fundo, passa-se à análise da classificação das cartas de intenção do acordo stand-by como atos concertados não convencionais. Com efeito, a inexistência de animus contrahendi e da obrigatoriedade jurídica da carta de intenções, leva parte da doutrina a agrupá-las na espécie de gentlemen’s agreement ou non-binding agreement, ou na qualidade de acordo informal ou inexigível.
Macedo aduz que para Michel Virally, o termo gentlemen’s agreement significa “um acordo entre dirigentes políticos que não vincula os Estados que representam no plano do direito, mas cujo respeito se impõe aos seus signatários como uma questão de honra ou de boa-fé”.300
De fato, referidos acordos são desprovidos de caráter jurídico, representando um compromisso de natureza moral.
Outrossim, acerca da denominação “acordos inexigíveis” ou “acordos informais”, dispõe Macedo nos seguintes termos:
Por sua vez, os instrumentos conhecidos como acordos inexigíveis ou acordos informais são aqueles atos concluídos por sujeitos de direito internacional entre si, mas que, seja pela intenção das partes (implícita ou expressa), seja por um defeito de forma, estão destituídos de obrigatoriedade jurídica ou não podem ser exigidos juridicamente pela via jurisdicional ou outra qualquer.301
Ressalta o internacionalista que, em virtude da similaridade de características, referidas espécies de atos internacionais – gentlemen’s agreement, non-binding agreements, acordos informais e acordos inexigíveis – podem ser enquadrados na categoria denominada por Pellet, de “atos concertados não convencionais”, resultantes de negociação entre pessoas com competência para comprometer os Estados, sem que haja, contudo, o aspecto da obrigatoriedade, circunstâncias que não retiram seu alcance jurídico.302
O autor destaca que esses atos são denominados também de soft law, cujo sentido compreende tanto o conjunto de regras formadas mediante uma fonte insuscetível de criar obrigações jurídicas, quanto as normas de conteúdo incerto.303
Após apresentar essa análise, são cabíveis algumas considerações atinentes à natureza jurídica da segunda fase do acordo stand-by lato sensu, qual seja, a decisão do Fundo que autoriza a concessão do crédito, o acordo stand-by stricto sensu.
Com efeito, a segunda emenda ao Convênio Constitutivo do FMI, que passou a viger em 1º de abril de 1978, apresenta definição do acordo stand-by. Confira:
300 MACEDO, Leonardo Andrade. O Fundo Monetário Internacional e seus acordos stand-by. Belo
Horizonte: Del Rey, 2007. p. 71.
301 Ibid.
302 MACEDO, op. cit., p. 72-73. 303 Ibid., p. 74.
Article XXX (Explanation of Terms) […]
b) por acuerdo de derecho de giro se entiende una decisión del Fondo mediante la cual se asegura a un país miembro que podrá efectuar compras a la Cuenta de Recursos Generales de conformidad con los términos de la decisión durante un plazo determinado y hasta una suma específica304305.
Nesses termos, o acordo stand-by representa uma decisão da Diretoria do organismo, que assegura a um Estado-membro a faculdade de utilizar os recursos disponibilizados na Conta de Recursos Gerais, em dado período e em valores determinados. Trata-se, conforme dispõe Macedo, de ato unilateral, visto que a responsabilidade pela concessão da ajuda financeira é atribuída, unicamente, ao Fundo.306 Outrossim, enfatize-se seu caráter permissivo, em virtude da autorização concedida ao país solicitante. Consigne-se que o inglês constitui o idioma operativo do Fundo.307
Por fim, no concernente à publicação dos documentos de um acordo stand-by, cabe registrar a observação de Gold:
El caráter diferente de los dos documentos del acuerdo de derechos de giro conduce a ciertas consecuencias relacionadas com su publicación. Siendo la carta de intención un documento del país miembro, éste puede decidir si se publica o no, aunque es costumbre que se informe al Fondo por antecipado acerca de la intención de publicarlo. En un número limitado de casos, se han publicado las cartas de