As instituições de ensino superior e particularmente as universidades públicas são consideradas organizações intrinsicamente complexas, com características que as distinguem das demais instituições, por uma série de fatores, tais como: existência de estatuto, regimento, hierarquia, recursos humanos especializados na geração e na transmissão do conhecimento, entre outros. Cabe esclarecer que, na área de gestão universitária, os estudos publicados não são expressivos, principalmente, para as públicas.
A sua especificidade enquanto bem público reside em ser ela a instituição que liga o presente ao médio e longo prazo pelos conhecimentos e pela formação que produz e pelo espaço público privilegiado de discussão aberta e crítica que constitui. Por estas duas razões, é um bem público sem aliados fortes (SANTOS, B., 2011, p. 111).
Segundo Baldridge (1971a), os teóricos ainda não construíram um modelo intelectual apropriado para se analisar a administração acadêmica, e essa lacuna dificulta as pesquisas nesse campo. Na opinião dele, na universidade, existem: uma estrutura social complexa que gera conflitos; muitas formas de poder e pressão que afetam os tomadores de decisão; um estágio legislativo no qual essas pressões são traduzidas como políticas; e uma fase de execução política que eventualmente gera feedback com potencial para novos conflitos. Ao
examinar a liderança e as decisões na universidade, Baldridge (1971b) cunhou-a como uma
anarquia organizada, em que há pouco controle e coordenação e cada pessoa é um tomador
autônomo de decisões.
Chauí (2001, p. 35) caracteriza a universidade como uma instituição social que “[...] realiza e exprime de modo determinado a sociedade de que é e faz parte. Não é uma realidade separada e sim uma expressão historicamente determinada de uma sociedade determinada”. Em outro texto, essa autora reforça sua afirmativa de que a universidade é uma instituição
social e como tal exprime de maneira determinada a estrutura e o modo de funcionamento da
sociedade como um todo, uma vez que, no interior dessa instituição, existe a presença de opiniões, atitudes e projetos conflitantes que exprimem divisões e contradições da sociedade. Essa relação interna ou expressiva entre universidade e sociedade é o que explica o fato de a universidade pública ser uma instituição social, isto é, uma ação social, uma prática social fundada no reconhecimento público de sua legitimidade e de suas atribuições, de maneira diferenciada, “[...] que lhe confere autonomia perante outras instituições sociais, e estruturada por ordenamentos, regras, normas e valores de reconhecimento e legitimidade internos a ela” (CHAUÍ, 2003, p. 5).
Ao contrário das empresas que operam como entidades homogêneas com padrões de avaliação semelhantes, por força da lógica do mercado, no caso da universidade, a peculiaridade e a riqueza da instituição estão justamente na ausência de homogeneidade, pois os seus objetos de trabalho são diferentes e regidos por lógicas, práticas e finalidades diferentes. Essa especificidade, essa riqueza, isto é, a essência da universidade só ela possui entre as instituições modernas (CHAUÍ, 2001).
A questão da autonomia universitária, de acordo com Vahl (1991, p. 118), “[...] envolve dois aspectos distintos: por um lado, a liberdade de pesquisar e ensinar e, por outro, a de administrar-se e gerir seus recursos”. Sobre as universidades brasileiras, conforme CF/1988 (BRASIL, 1988, acesso em 30 set. 2013), em seu art. 207, está previsto gozarem “[...] de autonomia didático-científica, administrativa e de gestão financeira e patrimonial, e obedecerão ao princípio de indissociabilidade entre ensino, pesquisa e extensão”. Na verdade, as universidades sofrem grande interferência do Estado. Esse pode ser considerado um dos pontos fundamentais com que se deparam essas instituições e que se torna mais expressivo em se tratando das universidades públicas, na medida em que estão diretamente vinculadas a órgãos governamentais, dos quais recebem a quase totalidade dos recursos necessários à sua gestão. Sem dúvida, a discussão da autonomia universitária, no contexto educacional
brasileiro, tem implicações bastante significativas, mas que fogem ao escopo do presente estudo.
Quanto ao processo decisório em universidades, Vahl (1991) elencou alguns principais modelos teóricos de gestão acadêmica, a saber:
a) Modelo burocrático – a universidade se apresenta como unidade social burocrática, baseada no princípio da racionalidade e organizada para maximizar a eficiência. Possui uma esfera específica de competência, com cargos hierarquizados e se regula por normas e regras escritas;
b) Modelo colegiado – a universidade é vista como uma comunidade de estudiosos, que tendem a não se submeter ao processo hierarquizado da burocracia, reivindicando a participação da comunidade acadêmica nas decisões, que são tomadas por consenso entre os pares;
c) Modelo político – pressupõe que o processo de tomada de decisões em universidades obedece mais a parâmetros políticos do que àqueles denominados burocráticos. Objetiva incluir fatores de consenso e processos burocráticos de tomada de decisões. Nesse modelo, a autoridade formal é limitada e pressionada pela influência dos diversos grupos, e as decisões, muitas vezes, resultam de compromissos negociados entre os grupos competidores (internos e/ou externos);
d) Modelo anarquia organizada – a universidade possui características únicas e estruturas pouco claras. Difere radicalmente de uma burocracia e seus dirigentes institucionais servem primariamente como catalisadores; mais do que conduzir, canalizam as atividades. Não mandam e nem negociam, não planificam de forma ampla, mas facilitam a continuação de um processo.
Conforme ressaltaram Davenport e Prusak (1998), esse último modelo (anarquia organizada) geralmente não é escolhido de modo consciente.
Para Vahl (1991), parece que, na universidade pública, embora estruturada nos moldes de uma organização burocrática, o processo de tomada de decisão segue, fundamentalmente, o
modelo colegiado e o modelo político. O modelo burocrático se manifesta na estrutura formal
da instituição, enquanto os outros dois perpassam o seu dia a dia. Já nas instituições privadas, predomina o modelo colegiado, principalmente nas decisões de natureza acadêmica.
A burocracia na concepção de Weber, conforme sintetizada por Bendix (1996, p. 143), tende a ser caracterizada por:
1. direitos e deveres definidos, que são prescritos em regulamentos escritos; 2. relações de autoridade entre posições que são ordenadas sistematicamente;
3. nomeação e promoção que são regulamentadas e baseadas em acordo contratual; 4. treinamento técnico (ou experiência) como uma condição de emprego formal; 5. salários monetários fixados;
6. estrita separação entre cargo e encarregado no sentido de que o empregado não possui os „meios de administração‟ e não pode se apropriar da posição, e
7. trabalho administrativo como uma ocupação de tempo integral.
Para Weber, o modelo burocrático é tecnicamente superior a todas as outras formas de administração. Porém, não afirmou que as organizações burocráticas funcionam com tanta eficiência, mas que “[...] operam com mais eficiência que outros sistemas alternativos de administração e que aumentam sua eficiência na medida em que „despersonalizam‟ a execução de tarefas oficiais” (BENDIX, 1986, p. 330).
Seguindo e apoiando o argumento de Vahl (1991) em relação aos modelos teóricos de gestão acadêmica, dadas as suas configurações, quer parecer que as universidades públicas possuem na realidade um pouco das características de cada um dos modelos apontados. Com tantas especificidades, não por acaso Cristovam Buarque76 escreveu a obra A aventura da
universidade (BUARQUE, 2000).
Os argumentos de B. Santos (2011, p. 44) são que, “À medida que a ciência se insere mais na sociedade, esta insere-se mais na ciência”. Para ele, a revolução nas TICs potencializa o conhecimento pluriversitário77 em substituição à unilateralidade pela interatividade. Há uma “[...] pressão hiperpublicista social difusa que estilhaça o espaço público restrito da universidade em nome de um espaço público” mais amplo, confrontos mais heterogêneos e por concepções de responsabilização sociais muito mais exigentes (SANTOS, B., 2011, p. 44).
Dentre tantas funções da universidade, Marcovitch (1998) chama a atenção para o fato de que esta tem ainda a incumbência de formar a cidadania e que talvez seja esta a sua principal função, desenvolver a inquietude do ser social.
A globalização, as transformações recentes, as legislações, como LRF e LAI, indicam que a responsabilidade social das universidades tem de ser assumida e ela precisa ser permeável à sociedade.
76
Foi reitor da Universidade de Brasília (UnB), no período de 1985 a 1989.
77Conhecimento pluriversitário: “É um conhecimento transdisciplinar que, pela sua própria contextualização, obriga a um diálogo ou confronto com outros tipos de conhecimento, o que o torna internamente mais heterogêneo e mais adequado a ser produzido em sistemas abertos menos perenes e de organização menos rígida e hierárquica” (SANTOS, B. S., 2011, p. 42).