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No Brasil, a Constituinte buscou, dentre outros objetivos, garantir a reforma do Estado e a descentralização administrativa. Porém, foi a partir de 1995, que ganhou força a política de reforma do aparelho de Estado, estruturada no modelo baseado na tendência mundial, de reforma gerencial, buscando um estado mais eficiente, efetivo e descentralizado. Esse modelo de política tinha como objetivo principal modernizar, moralizar, tornar ágil, eficiente e eficaz o setor público, que estava passando por um processo de descrédito perante a sociedade brasileira (CAVALCANTE et al., 2011).

A reforma do estado, no Brasil, foi amplamente discutida na academia, a partir de vários enfoques (ABRUCIO, 1998, 2005; DINIZ, 1998; ARRETCHE, 1995, 2000; ALMEIDA, 1995). Essas perspectivas convergem no reconhecimento do avanço da descentralização e na complexidade da implementação da descentralização, devido principalmente ao modelo do sistema federativo brasileiro que possui aspectos descentralizadores e centralizadores ao mesmo tempo.

A partir de 1990, o governo federal passou a desconcentrar aos Estados e Municípios tarefas relacionadas à gestão das políticas de saúde, habitação, saneamento básico e assistência social, tomando como pressupostos elementos da administração gerencial (ARRETCHE, 2000). As reformas estruturais e do aparato de funcionamento de governo consolidaram-se, “na década de 1990, por meio da desregulamentação na economia, da privatização das empresas produtivas estatais, da abertura de mercados, da reforma dos sistemas de previdência social, saúde e educação, descentralizando seus serviços, sob justificativa de otimizar seus recursos” (MARTINS, 1996).

As reformas de estado, denominadas da “primeira geração” no Brasil, foram pautadas pela privatização, desregulamentação, desburocratização e descentralização, num esforço para alcançar instituições e práticas que promoveriam,

realizariam e sustentariam o desenvolvimento humano, particularmente dos setores excluídos. Em geral, organismos internacionais de crédito e cooperação, continuam apoiando as reformas da primeira geração, como, por exemplo, o documento elaborado em 1997 por Management and Governnance Development Programme (MGDP), organismo ligado ao Programa das Nações Unidas para o desenvolvimento. As reformas consideradas da “segunda geração” apresentam ou apresentaram, principalmente, processos de reengenharia institucional e formação de recursos humanos, enfatizando o significado das articulações entre Estado e sociedade civil.

Ambos os aspectos são complementares e estão presentes na análise regional proposta pela pesquisa. Abrucio (1998) e Souza (1999) constatam que as experiências de reformas administrativas no mundo desenvolvido buscaram combinar “atuação regulatória do governo na economia, o equilíbrio fiscal, a eficiência e efetividade das políticas, a democratização do poder público e a redefinição de suas relações com a sociedade, relacionando essa combinação à mudança do perfil do Estado e não a sua redução”. “É bem verdade que a compatibilização destes objetivos por vezes é tensa, levando cada país a acentuar um ou outro ponto de acordo com suas peculiaridades históricas, o que inviabiliza a adoção de um blueprint como paradigma gera_{l de reforma” (ABRUCIO, 1998, p.6).}

Destacamos as ideias de Abrucio (1998) quando ele afirma que, ao mesmo tempo em que existe uma necessidade global de se reestruturar o Estado para enfrentar os novos desafios sociais e econômicos, nos moldes das experiências dos países que já implementaram as reformas, é preciso levar em consideração, as especificidades das regiões e países. Portanto, para se pensar em reforma do Estado no caso brasileiro, terá que se considerar o contexto e as mudanças globais sem perder de vista as suas particularidades, nas esferas subnacionais, em especial a de Estados e municípios.

Neste sentido, Abrucio (2010) indica que o processo de reforma do Estado no Brasil deverá responder às questões do equilíbrio fiscal, da democratização do poder público, da modernização do sistema político, da reformulação da burocracia, para tornar-se mais profissional e mais gerencial, e, ainda, da reformulação das políticas sociais. Desta forma, para analisar a possibilidade do projeto reformista, compartilhamos, também, as observações do autor, que afirma que o foco deve estar nas instituições e atores envolvidos no processo decisório. Uma variável indispensável à análise sobre a reforma do Estado no Brasil deverá ser a questão federativa.

As reformas administrativas que vêm sendo realizadas no Brasil, nas últimas décadas, conforme vem acontecendo também em outros países em desenvolvimento, buscaram adaptar-se às condições das economias globais e às limitações fiscais. A reformas têm adotado políticas semelhantes, como a extinção de funções governamentais, corte nas despesas, no custeio e investimentos, redução da folha de pagamento, privatizações e desregulamentações.

Essas ações políticas passaram a ser chamadas de “políticas de ajustes fiscais, reforma estrutural ou reforma orientada para o mercado” (SOUZA, 1999). Porém, todas as iniciativas de reformas foram pautadas pela vontade e/ou necessidade de revisão do papel do Estado, que até então seria de indutor do crescimento econômico e prestador de serviços sociais.

Souza (1999) indica que existem duas gerações de reforma do estado, uma que foi pautada pela abertura de mercados, desregulamentação e privatização “pelo governo federal, e nos países federativos, também pelos governos estaduais; esta geração preocupava-se com a racionalização dos recursos fiscais”. A segunda geração foi pautada pela construção e reconstrução de suas capacidades administrativas e institucionais.

Em relação às capacidades administrativas, mencionadas por Souza (1999), o objetivo seria “aumentar o desempenho dos organismos públicos para obter resultados, e aumentar a satisfação do cidadão que utiliza os serviços públicos_{”. Outro} objetivo seria o de garantir incentivos para aumentar os estímulos para a cooperação, formulação e implantação, sustentando as decisões governamentais.

Estas reformas partiam do diagnóstico da existência de uma crise no Estado em suas instâncias de governo e objetivavam o retorno do desenvolvimento. ”A crise deveria ser combatida a partir de um novo modelo de Estado e com a implementação de mecanismos e instrumentos de gestão semelhantes aos dos Estados Unidos, Grã- Bretanha, Austrália, dentre outros, países que possuíam experiências positivas em suas reformas desenvolvimentistas”. (FERREIRA, 2011).

O debate acerca da reforma do estado no Brasil, conforme argumentou Souza (1999), partiu de três paradigmas:

a) Paradigma da escolha pública (public choice);

b) O governo como empreendedor de Osborne e Neves (1995);

c) Novo gerencialismo público ou modelo pós-burocrático de Barzelay (1992). Na década de 1990, no Brasil, configurou-se um federalismo descentralizador,

de caráter municipalista, incentivado pelas determinações da Constituição Cidadã de 1988, a qual reduziu a esfera de atuação dos governos estaduais no concerto das relações federativas brasileiras. O ajustamento fiscal e financeiro imposto pelo governo federal, no período, aos governos estaduais, como forma de retomada da estabilidade macroeconômica, levou a sério as dificuldades para a construção de trajetórias estaduais de desenvolvimento.

Na década de 2000, a retomada do crescimento econômico – resultado, em parte, do cenário internacional positivo e de uma política nacional de investimentos mais assertiva – possibilitou o ambiente favorável para que governos estaduais retomassem o investimento público. A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) significou um processo rígido de ajustamento das dívidas dos estados. E a despeito das condições macroeconômicas e das políticas de crédito governamentais mais propícias ao investimento, a guerra fiscal consolidou-se e continuou a ser intensamente utilizada pelos estados da federação como estratégia de atração de investimentos.

Em linhas gerais, as reformas buscaram melhorar a performance das gestões por meio do ajuste fiscal e da mudança institucional. _{“A evidência empírica acumulada} na produção acadêmica indica que sua implementação gera resultados muito distantes daqueles que delas se esperam e, consequentemente, os governos continuam a exibir problemas de performance, pois novas reformas são propostas a cada governo. Nesse sentido, as políticas de reformas são conhecidas como políticas que têm baixa performance e alta persistência; portanto, são políticas que falham” (BRESSER-PEREIRA, 2010, p.125).