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Ao usar o termo burocracia para se referir ao serviço público, é bom apontar, ainda que brevemente, que este modo de organização da administração pública surge no contexto de formação do estado contemporâneo (Estado de Direito), como contraponto a outras formas mais tradicionais de organização, qual seja, a patrimonialista.

A administração patrimonialista113 deriva de uma concepção de Estado que vigora uma indistinção entre os limites do público e do privado,

110 _{Max Weber (1999, p. 198-200) identifica a burocracia como um modo de dominação legal e}

racional, e como características do funcionamento do funcionalismo moderno, burocrático: competências oficiais fixas em regra; hierarquia de cargos; a separação (de espaços) públicos e privados; conhecimento e instrução sobre as atribuições do cargo; administração dos funcionários conforme regras gerais e conhecidas. Neste sentido, em uma administração burocrática “o cargo é profissão” e um dos desdobramentos desta afirmação é que os “exames específicos” são, de forma geral, o modo de seleção deste funcionalismo. Sobre burocracia contemporânea, há uma farta literatura que não é objeto direto desta tese e pode ser acessada, por exemplo, em Loureiro, Abrúcio e Pacheco (org.) (2010); e Evans e Rauch (1999).

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Esta afirmação se apoia na existência de uma “escala weberiana” cunhada por Peters Evans e James E. Rauch (1999) que pesquisou os países em desenvolvimento durante as décadas de 1970ª 1990 e levou em conta 10 critérios (Apêndice A) auferidos por meio de questionário individual a experts no serviço público de cada país pesquisado (EVANS; RAUCH, 1999, p. 754). As questões versavam sobre: a atuação do serviço público na formulação de políticas (públicas) econômicas, forma de ingresso no serviço público por exames públicos, tempo de permanência, progressão na carreira, acesso a cargos de direção, remuneração e política salarial, incidência de propinas, trânsito de pessoal entre setores público e privado e atratividade do serviço publico no mercado de trabalho. No texto de Renata Pacheco (2010) ela parte desta perspectiva para apontar críticas e limitações da metodologia, bem como apontar possibilidades de avanços para a análise, em especial no caso brasileiro.

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É consolidado e extenso o estudo das burocracias em várias áreas do conhecimento, em especial no âmbito da Ciência Política, da Sociologia e da Administração. Não se tem aqui a pretensão de uma revisão extensiva do tema, uma vez que ele não é central para esta pesquisa, ainda que com ela guarde fortes relações. Neste sentido, este trabalho vai buscar fontes nas pesquisas sobre burocracia apenas no que elas puderem subsidiar a construção de um cenário que explique ou problematize o fenômeno dos concursos públicos na sociedade brasileira. Como busquei trabalhos de referência na área, eles fazem uma boa revisão da literatura sobre o tema e podem ser fontes importantes de consulta, a quem interessar.

113 _{Max Weber (1999, p. 234) aponta o funcionalismo patrimonial como aquele em que o “cargo}

patrimonial falta sobretudo a distinção burocrática entre a esfera ‘privada’ e a ‘oficial’. Pois também a administração política é tratada como assunto puramente pessoal do senhor, e a propriedade e o exercício de seu poder político, como parte integrante de seu patrimônio pessoal, aproveitável em forma de tributos e emolumentos. A forma em que ele exerce o poder é, portanto, objeto de seu livre-arbítrio, desde que a santidade da tradição, que interfere por toda parte, não lhe imponha limites mais ou menos firmes ou elásticos. Na medida em que não

106 Ou seja, é a apropriação da coisa pública e do aparelho do Estado e do próprio Estado por grupos de interesses, lobbies, partidos políticos e demais representantes corporativos interessados nas benesses propiciadas pelo poder público. Tais benesses, normalmente representados por práticas de doações e liberações de benefícios governamentais realizadas pelo Estado, são direcionados para atender a uma determinada clientela ou grupo político. (SOUZA, 2007, p. 57)

Ela vai marcar a maior parte da história brasileira, da colonização à dec. 1930, como defende Raymundo Faoro, em seu clássico “Os donos do poder”, onde ele defende que a estrutura de poder e dominação do Estado português e brasileiro (em seus períodos iniciais, como colônia, à 1ª república e até mesmo com a Era Vargas) fundava-se no patrimonialismo, mesmo quando este se “revestia” de contornos ou arremedos burocráticos.

Num estágio inicial, o domínio patrimonial, desta forma constituído pelo estamento, apropria as oportunidades econômica de desfrute dos bens, das concessões, dos cargos, numa confusão entre o setor público e o privado, que, com o aperfeiçoamento da estrutura, se extrema em competências fixas, com divisão de poderes, separando-se o setor fiscal do setor pessoal. O caminho burocrático do estamento, em passos entremeados de compromissos e transações, não desfigura a realidade fundamental, impenetrável às mudanças. O patrimonialismo pessoal se converte em patrimonialismo estatal

[...]

Há a burocracia, expressão formal do domínio racional, própria ao Estado e à empresa modernos, e o estamento burocrático, que nasce do patrimonialismo e se perpetua noutro tipo social, capaz de absorver e adotar as técnicas deste, como meras técnicas. Daí seu caráter não transitório. (FAORO, 2001, p. 870/872)114

Tendo o patrimonialismo e o clientelismo como base da estrutura de poder, Antonio Ricardo de Souza (2007, p. 45-46) aponta 4 momentos de reformas paradigmáticas na administ ração pública nacional: a da Era Vargas, que focaremos logo adiante; a do Decreto-lei 200/1967, na ditadura militar (com a organização da estrutura administrativa, e com vigência até hoje, apesar dos

se trata de funções tradicionalmente estereotipadas, isto é, sobretudo em todos os assuntos propriamente políticos, decide seu parecer puramente pessoal, em cada caso, também sobre a delimitação das ‘competências’ de seus funcionários.”

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Mesmo leituras críticas à obra de Faoro, como a de José Murilo de Carvalho (A construção da Ordem. 4 ed. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 2006, p. 164-165), que não reconhece no corpo administrativo do Império um estamento burocrático rígido e homogêneo, concorda que sua formação não se assemelhava à burocracia weberiana, seguindo uma lógica própria que atendia mais a interesses políticos que administrativos.

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descompassos que ele envolve com a realidade administrativa nacional115); a reforma da CB/1988 e a da déc. 1990. Jawdat Abu-El-Haj (2005, p. 33) tem uma percepção comum e aponta 3 modelos que marcaram a institucionalização do setor público: o racional-burocrático (1938), o empresarial (1967) e o gerencial (1995). Atentemos que a CB/1988 não entra como um marco nessa última divisão, por motivos que apontaremos a seguir.

É com a primeira reforma apontada, na Era Vargas (1930-1945), que a estrutura burocrática, propriamente dita, começa a ser um parâmetro real para a gestão pública brasileira. Inicia-se um ciclo do modelo organizacional burocrático-racional, onde a criação do Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP) assume protagonismo nesse processo e a realização de concursos públicos para a seleção de pessoal por meio do mérito é uma das grandes bandeiras para a melhoria dos serviços públicos.

Simões Lopes [homem de confiança de Vargas para o processo de reformas administrativas e primeiro diretor do DASP] acreditava que o funcionalismo público era ineficiente devido, principalmente, à má formação do mesmo e à inexistência de concursos sérios. Ele afirmava que os concursos, na época, eram alvos de “grossas bandalheiras”, e

que a lei que instituiu o CFSPC acabou criando uma “norma de trabalho dentro do serviço público brasileiro”. (RABELO, 2011,

p. 134)

No entanto, a reforma proposta por Vargas, por conta de seu caráter formalista nos procedimentos e centralizador, sofreu sérias restrições do próprio funcionalismo público e das exigências do próprio poder político, que continuavam usando do serviço público para interesses corporativistas e clientelistas.

Edson Nunes articula brilhantemente esses dois aspectos (“gramáticas”) da política (e da administração pública) brasileira:

115 _{A respeito da herança ditatorial que o DL 200/1967 lega à administração pública brasileira,}

ver o já citado BERCOVICI, Gilberto. O Direito Constitucional passa, o Direito Administrativo permanece: a persistência da estrutura administrativa de 1967. In: TELES, Edson; SAFATLE, Vladimir. O que resta da ditadura. São Paulo: Boitempo, 2010. p. 77-90. Além disso, está em andamento (muito vagarosamente), desde 2007, com a instituição pelo Ministério do Planejamento de uma comissão de especialistas, a construção de um novo marco para a organização administrativa nacional, que pode ser conhecido e acompanhado como uma proposta de lei orgânica para a administração pública no portal Gespública, do governo federal (Disponível em: <http://www.gespublica.gov.br/biblioteca/pasta.2011-01-11.9930555256>. Acesso em 10.02.2014) .

108 Quando se contrastam corporativismo e clientelismo, fica fácil compreender como os dois fenômenos coexistem. De acordo com a definição clássica de Schmitter, o corporativismo é: “(...) um sistema de intermediação de interesses em que as unidades constitutivas estão organizadas em um número limitado de categorias singulares, compulsórias, não- competitivas, hierarquicamente ordenadas e funcionalmente diferenciadas, reconhecidas ou permitidas (senão criadas) pelo Estado e que tem a garantia de um deliberado monopólio de representação dentro de suas categorias respectivas, em troca da observância de certos controles na seleção de líderes e na articulação de demandas e apoios.”

Proponho a seguinte definição de clientelismo que serve para realçar os contrastes: o clientelismo é um sistema de controle do fluxo de recursos materiais e de intermediação de interesses, no qual não há número fixo ou organizado de unidades constitutivas. As unidades constitutivas do clientelismo são agrupamentos, pirâmides ou redes baseados em relações pessoais que repousam em troca generalizada. As unidades clientelistas disputam frequentemente o controle do fluxo de recursos dentro de um determinado território. A participação em redes clientelistas não está codificada em nenhum tipo de regulamento formal; os arranjos hierárquicos no interior das redes estão baseados em consentimento individual e não gozam de respaldo jurídico.

Ao contrário do corporativismo, que é baseado em códigos formais legalizados e semi-universais, o clientelismo se baseia numa gramática de relações entre indivíduos, que é informal, não legalmente compulsória e não-legalizada.

[...] O corporativismo organiza camadas horizontais de categorias profissionais arrumadas em estruturas formais e hierárquicas. O clientelismo atravessa fronteiras de classes, de grupo e categorias profissionais. (2003, p. 40-41)

Como contraponto ao clientelismo e ao corporativismo, Nunes apresenta o universalismo de procedimentos e o insulamento burocrático, como forma de resistir à investida dos poderes políticos e econômicos. O insulamento é entendido pelo autor como

o processo de proteção do núcleo técnico do Estado contra a interferência oriunda do público e de outras organizações intermediárias. [...] Esta redução da arena é efetivada pela retirada de organizações cruciais do conjunto da burocracia tradicional e do espaço político governado pelo Congresso e pelos partidos políticos, resguardando estas organizações contra tradicionais demandas burocráticas ou redistributivas. (NUNES, 2003, p. 34)

Reconhece-se, no entanto, que um grau elevado de insulamento, ao invés de proteger o serviço público atribuindo a determinadas categorias ou entes administrativos autonomia na realização de suas funções, leva ao

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tecnocratismo, afastando o necessário controle e participação da sociedade na formulação de políticas públicas.

Assim, vê-se que primeira reforma administrativa, ocorrida durante o governo Vargas, mescla esses vários elementos, contraditórios entre si e que fazem limitada a extensão de procedimentos isonômicos, meritocráticos e democráticos na seleção e constituição do funcionalismo público, como reconhece o próprio Simões Lopes em relatório de 1943 sobre a atuação do DASP:

Decorrido pouco mais de um lustro [quinquênio], já não se discute a valia e a oportunidade da reforma; a própria execução das medidas mandadas adotar, se nem sempre se faz a contento e em tempo, é isso devido mais às dificuldades inerentes à adaptação às novas idéias, que a outro qualquer motivo. Levando-se em conta a envergadura da empresa e a intensidade de suas repercussões, não era de esperar-se resultados maiores. (grifos nossos) (apud RABELO, 2011, p. 140)

Tanto o tecnocratismo que foi atribuído ao DASP, como a tradição clientelista e corporativista do serviço público nacional são explicações possível para o seu desmoronamento após a queda de Getúlio Vargas, sendo já em 1948 reduzido a um mero órgão de assessoramento. (ABU-EL-HAJ, 2005, p. 38-39)

A reforma instituída pelo DL 200/1967 durante a ditadura militar (1964-1985) também é paradigmática na medida em que busca promover a descentralização administrativa e a forte presença do Estado diretamente na economia, por meio de empresas estatais, de modo a alavancar o crescimento econômico. É a institucionalização do modelo empresarial, tendo a instrumentalização desta reforma acontecido pela cooptação no mercado dos dirigentes das empresas estatais, sem qualquer preocupação com os concursos públicos. Ao mesmo tempo em que estes executivos gozavam de grande autonomia, em carreiras flexíveis e bem remuneradas que se afastavam claramente da proposta da reforma da déc. 1930 (BRESSER- PEREIRA, 2007, p. 22-23), havia, “de outro lado, um setor público mal remunerado, ineficiente em função do direcionamento dos investimentos governamentais estarem voltados para aquelas empresas consideradas mais lucrativas.” (SOUZA, 2007, p. 48)

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Vale notar o acento autoritário na realização dessas duas reformas, ambas ocorridas em governos ditatoriais. Bresser-Pereira defende que durante esse intervalo (até o início da redemocratização em meados da déc. de 1980), a burocracia pública aliou-se com a burguesia industrial, em um contexto de nacional-desenvolvimentismo (2007, p. 11). Esse elo, no entanto, vai perder força a partir do fim do regime militar, com a abertura política e o processo de democratização, sem ter logrado guarnecer o país de uma burocracia (civil) forte e qualificada (BRESSER-PEREIRA, 1998, p. 8).

3.1.2 Administração e serviço público no contexto da redemocratização e