RESULTATER FRA KS REGNSKAPSUNDERSØKELSE 2008

O problema da incerteza quanto à natureza jurídica das relações de trabalho envolve um grande número de trabalhadores: o confronto entre as interpretações casuísticas, administrativa182 _{e jurisdicional dos fatos e da norma}

São contraditórias as ações institucionais do Poder Judiciário Trabalhista e do Ministério do Trabalho e do Emprego diante de situações em que determinadas relações de trabalho verificam-se sem a anotação da carteira profissional. Já se constatou alhures que muitos trabalhadores safristas da região de Patrocínio, oriundos de múltiplas regiões do País, não se sentem com vínculo de compromisso próprio da relação de emprego, na medida em que sentem-se livres para, a cada manhã, proceder à escolha da propriedade que melhor lhes convier para exercer seu trabalho.

Trata-se de situação que, do ponto de vista jurídico, merece ser tratada como um “caso difícil”, expressão entendida no sentido em que foi juridicamente qualificada por Dworkin.183

Dentre as competências dos auditores-fiscais do trabalho inclui-se como função precípua, naturalmente, a verificação do cumprimento das disposições legais e regulamentares no âmbito das relações de trabalho e de emprego, compreendendo também as concernentes à segurança e à saúde no trabalho.

Com efeito, defere-se atenção especial ao combate à informalidade por intermédio da averiguação, nos locais de trabalho, da efetivação do registro da carteira de trabalho.184

No “Relatório da Operação Bóia Fria”, a maior incidência de irregularidades e de autuações refere-se à falta de registro da carteira de trabalho. Nas 61 propriedades fiscalizadas, 4.316 trabalhadores foram encontrados sem o devido registro.

182

A interpretação pública – realizada pelos agentes do Poder Público – pode ser autêntica, judicial e administrativa. Dado que a judicial não comporta dificuldades conceituais e a chamada “autêntica” não é aqui pertinente, restringe-se a mencionar que a interpretação pública administrativa refere-se àquela realizada pela autoridade que a opera no exercício de competências administrativas, em quaisquer das esferas do poder estatal (legislativa, executiva e judiciária). É administrativa, portanto, a interpretação realizada por autoridades do Poder Público de normas cuja execução lhe compete. Cf. COELHO, Luiz Fernando. Lógica jurídica e interpretação

das leis. 2. ed. rev. Rio de Janeiro: Forense, 1981, p. 220-224. Cogita-se aqui da interpretação administrativa

levada a efeito por auditores fiscais do trabalho realizada nas atividades de inspeção das relações do trabalho.

183

Cf. DWORKIN, Ronald. O império do Direito. Trad. Jefferson Luiz Camargo. São Paulo: Martins Fontes, 1999, p. 306: “Os casos difíceis se apresentam, para qualquer juiz, quando sua análise preliminar não fizer prevalecer uma entre duas ou mais interpretações de uma lei ou de um julgado [...] Mas o julgamento político que ele deve fazer é em si mesmo complexo e, às vezes, vai opor uma parte de sua moral política a outra: sua decisão vai refletir não apenas suas opiniões sobre a justiça e a eqüidade, mas suas convicções de ordem superior sobre a possibilidade de acordo entre esses ideais quando competem entre si”.

Em demandas trabalhistas subseqüentes às autuações fiscais muitos desses casos são examinados:

a) em decisões de mérito com provimento declaratório da existência de vínculo empregatício;

b) em decisões de mérito com provimento declaratório da inexistência de vínculo de emprego entre as partes; e

c) em acordo judicial em que as partes, ao fazerem concessões recíprocas, abdicam de qualificar juridicamente a situação controvertida para encerrar a demanda com pagamento de determinada importância pecuniária e “extinção da relação jurídica havida entre as partes” – portanto, sem reconhecimento da existência ou da inexistência do vínculo de emprego.

O tomador de serviços autuado na ação fiscal, diante das decisões previstas nas hipóteses “b)” e “c)”, não pode compreender o antagonismo instalado entre a ação administrativa punitiva e a decisão jurisdicional.

A ação administrativa do Poder Público ocorre, em regra, no presente, no curso da prestação do trabalho (in acto), enquanto a atuação das demais instituições relativamente à mesma situação de fato verifica-se post factum, especialmente a da Justiça do Trabalho. As demandas judiciais versam sobre situações que já foram objeto de inspeções realizadas pelos auditores fiscais do Ministério do Trabalho.

Tais contradições entre códigos de conduta e modus operandi das instituições do trabalho induzem à deslegitimação e ao descrédito da ação pública (David Beeham).185

Nesse caso, embora por outras razões186_{, são adequadas as assertivas de}

Zagrebelsky no sentido de que a “ley, en suma, ya no es garantia absoluta y última de estabilidad, sino que ella misma se convierte em instrumento y causa de inestabilidad”.

185

Deslegitimação comprendida como falta de aceitação da ação pública. “Consentimiento (consent); consiste en las acciones de los gobernados que evidencian públicamente su aceptación del poder de los gobernantes [...]”. Cf. BEETHAM, David. The legitimation of power. Londres:Macmillan, 1991 apud MAUÉS, Antonio G. Moreira. Preámbulo de la Constitución de Brasil de 1988. In: MORAL; TEJADA, (Orgs.). Los preámbulos

constitucionales en iberoamérica, MADRID: Centro de Estudios Políticos e Constitucionales, 2001, p. 76.

186

Para este autor, pode-se atribuir a crise de generalidade e abstração da lei contemporânea também à democratização da sociedade, na medida em que a diversificação de grupos e estratos sociais participantes da vida política representa múltiplas demandas sociais determinantes da exigência de redução da generalidade e do grau de abstração das leis. Cf. ZAGREBELSKY, El Derecho dúctil, 2005, p. 37. Ao contrário dessas assertivas, a crise da legislação trabalhista de que se cogita aqui decorre exatamente da concepção autoritária e intervencionista que serviu de inspiração para a construção do modelo de relações de trabalho a que serve a legislação trabalhista.

2.3 Resumo do capítulo

A descrição empírica (crítica) dos contextos (realidade local) de surgimento do Núcleo Intersindical de Conciliação Trabalhista de Patrocínio é ilustrativa da manifestação multiversátil e polissêmica da crise de racionalidade da organização do trabalho. Ela tem a dupla função de a) conectar com a realidade a afirmação teórica da referida crise mediante o levantamento de casos; e b) ampliar o horizonte de compreensão do processo histórico e democrático de constituição daquela instituição e elucidar a precedência da práxis em relação à sistematização da teoria que lhe dá sustentação, da qual passa a fazer parte o resultado da presente investigação. Por isso, a minuciosa apreensão dos contextos sociocultural e econômico da região e da situação dos trabalhadores rurais na região tem a função reveladora de apontar os desafios enfrentados, bem como de explicitar a articulação dos múltiplos elementos caracterizadores de uma concepção sistêmica da crise de inadequação e do choque entre o normativismo burocrático de parte da legislação trabalhista, amparado por práticas institucionais sustentadas no racionalismo jurídico, e as exigências dos contextos de realidade locais. Tais circunstâncias enfatizam a impotência das instituições locais, no seu conjunto, de conformar condutas sociais, no sentido de conferir-se efetividade aos direitos sociais.

A partir da análise desses contextos, é possível constatar a evolução das instituições locais em direção a um profundo déficit de legitimidade. Em outros termos, detectou-se o surgimento de uma cultura generalizada no sentido do descumprimento da lei trabalhista como uma das conseqüências desse déficit. As incongruências e teratologias advindas da manifestação local da crise do sistema de organização do trabalho como um todo acabaram por empurrar para a ilegalidade empregadores de boa-fé desejosos de cumprir suas obrigações trabalhistas e que se sentiram desestimulados por essa espécie de “autismo” das instituições e por conta da instalação de uma “indústria” da demanda trabalhista, cujos efeitos não beneficiavam nem o trabalhador nem o empregador.

O máximo descumprimento possível dos direitos trabalhistas passou a ser a estratégia de uma grande maioria das empresas locais (de pequeno e de médio porte). E o ajuizamento sistêmico de ações trabalhistas ao término das dezenas de milhares de contratos de trabalho nos períodos de trabalho sazonal tornou-se a resposta estratégica dos trabalhadores. Constatou-se que estes, de resto, foram os grandes perdedores. A estratégia do não cumprimento sistemático da legislação como modo de compensar o risco e as “perdas” advindas da ação sancionatória do Poder Público, incapaz de atingir parcela significativa do

universo das relações de trabalho regionais, trouxe prejuízos incomensuráveis aos direitos fundamentais dos trabalhadores, especialmente em relação àqueles atinentes à segurança e à saúde de milhares de trabalhadores. Além disso, o saturamento da justiça, a delonga do processo judicial e as conciliações com valores consideravelmente inferiores ao devido foram fatores característicos da cultura demandista local e agravantes secundários da situação daqueles trabalhadores.

A tendência inercial à desintegração e à deslegitimação do sistema oficial de resolução de conflitos tornou-se a ponta do “iceberg” da questão trabalhista local, não sendo este aspecto o mais dramático para os trabalhadores locais. Condições ofensivas à dignidade dos trabalhadores, a intrigante exposição destes, em sua esmagadora maioria, a condições subumanas de moradia e de higiene, aliadas à permanente exposição da sua saúde e da sua integridade física, espiritual e moral a riscos e perigos, v.g. transporte, alojamentos, alimentação e desambientação social, foram sendo agravadas pelo recrudescimento da cultura adversarial nas relações sindicais e pelos embates entre órgãos da administração do trabalho, empresários locais e entidades de representação empresarial. A exaustão da capacidade das instituições do trabalho, apesar de um esforço incomensurável, confrontava-se com a absoluta inexistência de espaços de coordenação de suas ações locais e com a incapacidade de atuar senão numa ínfima parcela do universo empresarial sujeito à ação do Poder Público.

A concentração sazonal de enorme contingente de trabalhadores (variável entre 15 mil e 25 mil trabalhadores/safra/ano) oriundos de diversas regiões do País e a hegemonia da cafeicultura como atividade preponderante constituem características específicas regionais também determinantes de um modo específico, sui generis, de organização das relações do trabalho. Embora suas características gerais sejam similares às das diversas atividades sazonais que se verificam em diversas regiões (como o trabalho nos canaviais, nos laranjais, nos sisaleiros, nos cacaueiros, nos seringais e em outras atividades). A estas se somam atividades rurais permanentes, em que também se identificaram problemas trabalhistas crônicos.

É fácil perceber que a efervescência e a agudização da questão trabalhista local afetaram em cheio toda a sociedade local e extrapolaram os limites das relações individuais ou coletivas do trabalho. É que todo o conjunto das demais atividades da economia local está articulado e gira em torno da atividade preponderante. Desse modo, o agravamento da questão trabalhista e a deficiência da ação pública no enfrentamento de suas contradições projetaram seus efeitos sociais para muito além do sistema de relações do trabalho. O desenvolvimento econômico e social da região passa a sofrer as conseqüências do modo como se trata a questão

trabalhista local, especialmente quando esta passa a ser vista como empecilho ao investimento e à oferta de postos de trabalho. A tudo isso soma-se o fato de que a grande maioria dos postos de trabalho oferecidos na região é proveniente das pequenas e médias empresas, sendo estas mesmas as que mais se ressentiram dos efeitos do agravamento da questão trabalhista local nos primeiros anos da década de 1990, até a criação do NINTER, em 1994. Muitos empreendedores rurais abandonaram suas atividades ou passaram a se dedicar a outras que não exigiam volume maior de mão-de-obra.

Do ponto de vista dos trabalhadores, os resultados da “Operação Bóia-Fria”, realizada em toda a região do TMAP, bem como na região de Patrocínio, oferecem pistas significativas quanto ao fenômeno da quase completa ausência de efetividade dos direitos sociais locais até os primórdios da década de 90. Outro fator considerável de agravamento da questão trabalhista foi o fenômeno da intermediação ilícita de mão-de-obra por meio da conhecida figura do “gato”, que passou a deter o controle sobre uma imensa gama de trabalhadores e a contribuir para a consolidação do descumprimento generalizado dos direitos socais. A maior parte dos trabalhadores sazonais tornou-se cativa do intermediador de mão- de-obra, por meio de toda espécie de dependência: financeira (endividamento crônico pela via do trck sistem), psíquica, social e geográfica. O aviltamento da dignidade humana pela dupla via do descumprimento, por princípio, da legislação trabalhista e da sujeição do trabalhador a condições de indignidade, não sendo raro a sua sujeição a condições análogas à de escravo, foi a conseqüência mais grave desse sistema perverso para o qual se evoluiu o sistema de relações de trabalho local. A ação local das instituições não logrou, de modo algum, reverter o agravamento inercial da questão local pelo descumprimento dos direitos trabalhistas: falta de qualquer formalização da relação de trabalho (CTPS), transporte coletivo de trabalho de alto risco, exposição a agrotóxicos, abusos na remuneração por tarefa e sujeição dos trabalhadores ao “gato”.

Esse estado de coisas transformou-se, ele próprio, em fonte geradora de conflitos entre o trabalhador e o empregador, entre este e o Poder Público. A par disso, reconheceu-se a inoperância da negociação coletiva, que poderia ser acionada para promover as adequações suscetíveis de serem feitas. O encapsulamento e o insulamento das instituições do trabalho em seus códigos de conduta e modo de operar transformaram-se em um cenário propício a ações desarticuladas e contraditórias relativas a uma mesma situação-problema, ante a ausência de qualquer instrumento de coordenação e interação entre elas.

Constitui exemplo de inadequação aos contextos locais e às especificidades da cafeicultura a norma que fixa o prazo para a anotação da carteira de trabalho, circunstância

que produziu níveis intoleráveis de contratações informais. A insuficiência das normas que regem o salário e a remuneração torna inócuo o recurso à lei para a fixação de padrões remuneratórios condizentes com as especificidades da atividade concreta. Questões relativas a duração do contrato de trabalho, caracterização do motivo da rescisão contratual, alteração do contrato e inúmeras outras ilustram a inadequação de inúmeros aspectos da legislação à realidade e à vida contemporânea. Inúmeras são as situações normativas em que a regra legal requer um sentido adequado (adequação) à situação concreta. Foram estudados os casos triviais do mundo local do trabalho, a fim de demonstrar que situações aparentemente insignificantes são decisivas para a existência de profundos conflitos no interior do sistema de relações de trabalho, com prejuízos sociais e econômicos incalculáveis. Foi nessa perspectiva que as soluções engendradas no sistema NINTER procuraram resolver, segundo outros critérios, os problemas crônicos da questão trabalhista local.

Tudo isso faz ressentir a falta de um espaço nem público, nem privado, nem somente coletivo, mas um espaço de cidadania que permita a interação e a conjugação de esforços interinstitucionais na superação desses problemas a partir da vivência local e concreta da questão do trabalho realisticamente considerada.

A cisão entre a lei e a realidade, assim como a distância constatada entre os fins sociais almejados pela lei e os resultados concretos averiguados a partir de levantamentos feitos por amostragem, é sintoma não apenas do obsoletismo de um conjunto de normas burocrático-formais editadas com o objetivo de viabilizar a concreção dos direitos sociais (portanto, normas “meio” ou normas instrumentas), mas de uma crise paradigmática de dimensões mais amplas.

O racionalismo cientificista situa o direito como um “dado” da realidade, pronto e acabado, cujo conhecimento se dá por representação, sem que o sujeito cognoscente (jurista teórico e jurista de ofício, esse encarregado da sua aplicação) interrogue sobre o conteúdo das prescrições normativas. Tem por pressuposto a possibilidade de um conhecimento “objetivo” da norma e do direito. A operação de extração dos fatos considerados na hipótese normativa de seus contextos (descontextualização) constitui o segundo momento desta cisão exigida pelo método cientificista. A aplicação da norma transforma-se numa operação de “encaixe” (subsunção), em que o aplicador procede a escolhas discricionárias (arbitrárias) do sentido e do alcance dos fatos e da norma segundo preferências subjetivistas, que operam, no mais das vezes. É que no campo da aplicação da norma não se fundamenta o ato de escolha de determinado fundamento entre inúmeras alternativas possíveis.

Nesse caso, não se pode esperar que o saber e a prática jurídica sejam capazes de alterar e melhorar as formas concretas de existência na sociedade de modo coerente com o projeto do Estado Democrático de Direito inscrito na Constituição Federal. Não se pode deixar de conceder à crítica de Herbert L. A. Hart o reconhecimento da pertinência da afirmação de um estado de “patologia do sistema jurídico”, visto e operado a partir do paradigma da filosofia da consciência e do método lógico-formal-cientificista. As teratologias evidenciadas no momento do encontro norma versus realidade produzem a inocuidade do sistema normativo, deslegitimam a ação pública e evoluem para a instituição de um “estado de desobediência generalizada da norma”. O universo em que atuam as instituições passa a ser apenas uma insignificante parcela da totalidade da realidade; isto é, apenas aquela pequena parte dos problemas e dos conflitos que são “institucionalizados” a partir do momento em que se tornam objeto da ação pública. Nesse estado “patológico”, a ação pública tornou-se incapaz de combater o estado de desobediência generalizada então instalado, uma vez que é impossível se cogitar uma espécie de onipresença do Estado em todos os pontos e momentos em que haja o descumprimento da norma.

Essa constatação revela a pobreza das justificativas do reformismo conservacionista das leis e das instituições do trabalho. Já se sabe de antemão que a multiplicação da capacidade do aparato estatal, ainda que se tenha a certeza da inexistência de recursos públicos suficientes para se operar um “completo aparelhamento da maquinaria estatal”, não será suficiente para alimentar a idéia da onipresença estatal, nas suas dimensões normativa, administrativa e judicante. A persistência do modelo de racionalidade que preside a organização do trabalho, a divisão racional do trabalho das instituições, os respectivos códigos de conduta e modo de operar, a fragmentação da realidade e da ação pública e a ética intencionalista (diante do aumento da dinâmica e da complexidade das relações sociais e econômicas e de uma concepção pluralista da sociedade, da política e do direito) parecem apontar para o agravamento do “fosso” profundo entre o direito oficialmente reconhecido e o direito que se torna efetivo, entre o mundo da abstração em que se baseiam as práticas institucionais e a realidade.

É possível, portanto, identificar a constatação enfática, na perspectiva apontada por Zagrebelsky, de uma crise de abstração e de generalidade da legislação trabalhista instrumental. Mas, além dessa crítica, é de se reconhecer que a abstração idealizadora da norma e da realidade produzida pela racionalidade racional-cientificista produz a ficção fabuladora denunciada por Alf Ross, a partir da qual se procura propagar a convicção de que

o simples fato de existirem leis e instituições encarregadas de sua aplicação assegura a realização da justiça, independentemente do que ocorre externamente ao sistema.

O aspecto mais contundente dessa racionalidade, em decorrência do paradigma reducionista e simplificador da realidade e da especialização (divisão racional do trabalho por meio do mecanismo da divisão dos poderes e das competências públicas), é o da fragmentação da ação pública, de tal modo que não raras vezes as diversas frentes de atuação das instituições públicas, descoordenadas, desarticuladas e incoerentes entre si, acabam redundando em uma espécie de neutralização recíproca dessas ações (o estudo de caso procedido no Capítulo 3 bem revela esta assertiva). A rigidez do princípio da divisão dos poderes e da divisão de competências é, portanto, impeditiva de uma ação pública comprometida com uma ética de inteligibilidade da realidade sobre qual ela recai e com uma ética de responsabilidade conducente a uma orientação da ação pública por constantes feedbacks acerca das suas conseqüências sociais e da sua permanente reavaliação à luz dos princípios constitucionais que regem a construção do projeto de sociedade definido na Constituição brasileira.

O “terceiro caso ilustrativo” (2.2.3.1) estudado neste capítulo bem revela os efeitos deletérios da fragmentação da realidade e das práticas públicas operadas pelo paradigma racional-cientificista na gestão da organização do trabalho e da administração da justiça e na prática jurídica, a começar por qualificações jurídicas distintas de uma mesma