6. Diskusjon
6.6 Resultatene i et helsefremmende perspektiv
BM e FMI. Os programas de ajustamento estrutural
O agravamento da crise económica dos anos 80 levou muitos países africanos a aderirem ao chamado programa de ajustamento estrutural (PAE) que tem subjacente o paradigma neoclássico (neoliberal). Este programa é monitorizado pelo BM e FMI e contém um conjunto de medidas de políticas económicas muito restritivas destinadas a restabelecer o equilíbrio macroeconómico de curto e médio prazo. As preocupações com o desenvolvimento de longo prazo têm sido pura e simplesmente secundarizadas, ou mesmo negligenciadas, quando é sabido que o problema do desenvolvimento coloca-se no longo prazo.
As medidas constantes do PAE adoptadas nos países africanos subsarianos são geralmente as seguintes: redução das despesas públicas, disciplina fiscal, redução dos efectivos da função pública, aumento da produção das culturas tradicionais para exportação, redução dos défices externos, fim dos subsídios aos agricultores locais, diminuição do crédito interno, privatização da economia, desvalorização da moeda nacional, liberalização das taxas de juro e adopção de
regimes de câmbios flexíveis. No essencial, essas políticas visam expandir o papel dos mercados e comprimir o do Estado e enquadram-se na lógica do funcionamento do paradigma dominante.
Como é sabido, é através dos chamados programas de ajustamento estrutural que aquelas medidas de política económica são postas em marcha. Por exemplo, um país africano para beneficiar de apoios para corrigir os seus desequilíbrios internos e externos tem de aceitar as condições restritivas e impopulares do PAE. Este mecanismo de condicionalidade acabou por constituir um instrumento que coloca esses países pobres na dependência de ajuda externa, ficando eles muitas vezes sujeitos às condições e regras do BM, FMI e inclusive de países doadores (Hugon, 1999; Stiglitz, 2004; Mosca, 2004).
A primeira fase do PAE em África teve início em meados dos anos 80 e foi duramente criticada devido aos seus elevados custos sociais. A segunda fase tomou em consideração algumas dessas críticas e, por isso, introduziu a dimensão social do ajustamento a partir de 1989. No primeiro caso, o PAE estava associado ao crescimento enquanto no segundo estava ligado à satisfação das necessidades básicas.
A terceira fase do PAE decorreu entre 1989 e 1992, e foi caracterizada por alguns ajustes em determinados países africanos, no quadro de uma conjuntura política internacional de grandes mudanças: o lançamento da Perestroika, o fim da Guerra Fria, a queda do Muro de Berlim, a reunificação alemã, e o reforço da hegemonia norte-americana como a única superpotência do mundo e crise económica mundial. Mas coincidiu, também, com o fim definitivo das “ajudas ideológicas” do bloco leste a países africanos.
Foi precisamente no decurso da execução da terceira fase do PAE em África, e num tal contexto de transição política internacional e de crise económica global, que surge o Washington – Consensus, em 1990. Trata-se de um paradigma que traduz as políticas económicas do FMI e do BM para os países em desenvolvimento e consistiu em definir uma fórmula única aplicável a todos para se desenvolverem. Em determinado momento este paradigma teve grande relevo, não do ponto de vista conceptual mas pela importância económica que tinha para algumas instituições internacionais (FMI, BM, etc.) em defesa dos seus próprios interesses.
A escolha da expressão “Washington – Consensus” e sua definição foram apresentadas pela primeira vez em 1989 pelo economista John Williamson, do Instituto de Economia Internacional de Washington, D. C. Aquela expressão representa um pacote de dez medidas específicas de política económica que ele considera um modelo “standard” para promover
reformas nos países em desenvolvimento, mergulhados em profunda crise económica e financeira. As reformas são monitorizadas pelas instituições internacionais, designadamente BM, FMI e o Departamento do Tesouro norte-americano. O Washington – Consensus foi de início pensado para ser implementado nos países de América Latina, muito afectados pela crise financeira dos anos da década de 80, mas rapidamente se converteu num modelo universal único aplicável a todos os países em desenvolvimento. São as seguintes as referidas dez medidas:
1. Rigor fiscal;
2. Redireccionamento das despesas públicas para sectores prioritários que, ao mesmo tempo, oferecem elevados rendimentos económicos e um potencial para melhorar a redistribuição de rendimento, tal como cuidados de saúde primários, ensino básico e infra-estruturas;
3. Reformas fiscais. Alargar a base de incidência fiscal e reduzir a taxa aplicável; 4. Liberalização das taxas de juro;
5. Uma taxa de câmbio competitiva; 6. Liberalização das trocas comerciais;
7. Livre entrada dos fluxos de investimento directo estrangeiro; 8. Privatização;
9. Eliminação dos entraves ao comércio livre; 10. Segurança legal para direitos de propriedade.
Estas dez medidas não são mais do que o reforço e o aprofundamento das anteriores medidas e constituem a reafirmação das matrizes em que assenta a ortodoxia neoclássica neoliberal, aceites e defendidas pelo Banco Mundial e o FMI, onde as pessoas são colocadas à margem do processo, quando elas deveriam ser o centro e o fim desse mesmo processo de desenvolvimento. Mas as críticas não se fizeram esperar.
Os críticos, baseando-se em evidências, afirmam que as restrições orçamentais produzem vários efeitos negativos nos países africanos: em primeiro lugar, reduzem as possibilidades de desenvolvimento das populações mais desfavorecidas e, por via disso, fazem aumentar a dimensão da pobreza. Em segundo lugar, aumentam o desemprego urbano porque condiciona não só o número dos efectivos na função pública mas também o nível do seu salário o que agrava a pobreza. Afectam duramente a classe média mas não é líquido que favorecem a agricultura no seu conjunto. As infra-estruturas sociais, o ensino básico, a saúde e outros serviços públicos perdem qualidade e enfrentam situações de ruptura mais ou menos frequentes.
Por outro lado, a exigência de um maior aumento da produção de culturas tradicionais para a exportação reduz a produção de bens de subsistência, num contexto de políticas restritivas, devido a reafectação dos recursos disponíveis, o que põe em risco de sobrevivência as populações mais vulneráveis. A diminuição de crédito interno dificulta o desenvolvimento das pequenas e médias empresas locais e provoca o desemprego, enquanto as privatizações favorecem alguns grupos locais e capitais estrangeiros.
A desvalorização monetária não faz aumentar a exportação devido à rigidez do sistema produtivo africano e, por isso, não produz os efeitos que dela se esperava. Pelo contrário, tem sido aproveitada por agentes menos escrupulosos para promoverem transferências de fluxos financeiros entre si, isto é, entre agentes nacionais e estrangeiros e entre nacionais e nacionais com ligação ao exterior.
A desvalorização pode aumentar o rendimento nominal do Estado, devido ao efeito fiscal do aumento do preço dos importáveis, mas pode, também, limitar o crescimento, diminuir o poder de compra e aumentar os custos de produção. Por conseguinte, vista isoladamente, é uma má política.
As consequências sociais negativas do PAE referidas pela maioria dos autores são: a diminuição do rendimento per capita e dos salários reais, o aumento do desemprego e do subemprego, a deterioração da qualidade dos serviços locais devido a corte nas despesas públicas de natureza social, baixa qualidade da educação e formação, degradação da nutrição e saúde, aumento da pobreza, e das desigualdades sociais. Por exemplo, em S. Tomé e Príncipe a percentagem das pessoas pobres evoluiu de 41% em 1990 para 53,8% em 2000 (ver Espírito Santo, 2008: 116). Em Cabo Verde, 30,2% da população total era pobre em 1993 e 36,4% em 2002 (Secretaria de Estado de Luta Contra a Pobreza 1998 e INECV 2002).
O Washington – Consensus tem sido muito criticado por George Soros, pelos economistas heterodoxos entre os quais os da escola de MIT (Massachusetts Institute of Technology) como Joseph Stglitz, Dani Rodrik, Paul Krugman e Larry Summers. Mas, também, tem sido criticado por várias autoridades políticas de América Latina, designadamente pelos então presidentes Nestor Kirschner de Argentina e Lula da Silva do Brasil que, em 2003, assinaram o “Consenso de Buenos Aires”, em clara oposição às políticas de Washington – Consensus3. Estas críticas constituem uma reacção de reprovação à ortodoxia do pensamento económico dominante.
Os neo-keynesianos e pós-neokeynesianos argumentam que as políticas subjacentes ao paradigma de Washington – Consensus foram mal concebidas e são demasiadamente rígidas para serem bem sucedidas. Apontam o exemplo das leis de flexibilidade laboral que foram pensadas para criar novos postos de trabalho, quando as evidências económicas na América Latina não o confirmam. Por outro lado, referem que o pacote das políticas não considera as diferenças económicas e culturais entre países, quando isso é essencial. Para outros keynesianos, estas políticas apenas deveriam ser implementadas, quando muito, durante o período de rápido crescimento económico e não, como na maioria das vezes, durante o período das crises4.
Muitos críticos de Washington – Consensus citam o exemplo de Malawi para demonstrar que é um grave erro opor-se aos subsídios na agricultura dos países em desenvolvimento. Durante décadas, o Banco Mundial e doadores bilaterais pressionaram as autoridades de Malawi a reduzir ou mesmo eliminar os subsídios concedidos pelo governo aos agricultores para a aquisição de fertilizantes. Por outro lado, os técnicos do Banco Mundial aconselharam os agricultores de Malawi a orientar a sua produção cada vez mais para o aumento de cash crops para exportação e utilizar as divisas ou parte delas para importar alimentos.
Depois de ceder aos caprichos do PAE, Malawi ficou privado de alimentos e à beira de fome durante anos. Na sequência de uma grande crise de colheita de trigo em 2005, 38,4% da população total de Malawi (quase 5 milhões de pessoas) passou a necessitar de ajuda alimentar de emergência. Foi então que o novo presidente do país resolveu ignorar as medidas do Washington – Consensus e voltou a ajudar os agricultores locais com subsídios em
3 Cf. Julian Massadi, “Buenos Aires Consensus: Lula and Kirchner’s agreement Against Neoliberalism” (http://www.zmag.org/content/showarticle.cfm?ItemID=4536), Znet, November 20, 2003.
4 Ellies 2007: So What Do You Do, Moisés Naím, Editor, Foreign Policy? – mediabistro.com Content (http://www.mediabistro.com/articles/cache/a9651.asp)
fertilizantes, o que fez aumentar substancialmente a produção de trigo que passou de 1,2 milhões de toneladas métricas em 2005 para 3,4 milhões de toneladas métricas em 20075. Este exemplo mostra que as autoridades dos países em desenvolvimento devem lutar pelo desenvolvimento dos seus países não se limitando a aceitar de forma cega às imposições das políticas devastadoras subjacentes aos programas de ajustamento estrutural monitorizadas pelo BM e FMI.
De acordo com as estatísticas do FMI, e outras fontes oficiais, nomeadamente o Banco Mundial (1992), antes de aderirem ao PAE, a maior parte dos países africanos tinham uma dívida externa bastante reduzida, mas ela tornou-se enorme e ultrapassou o seu produto interno bruto em muitos países. De acordo com PNUD 2000, a razão entre a dívida externa total e o PNB dos PALOP em 1998 foi a seguinte: S. Tomé e Príncipe 684,0%, Cabo Verde 49,8%, Guiné-Bissau 503,7%, Moçambique 223,0% e Angola 297,1%. Em 1982, o peso da dívida externa total de África subsariana no seu PIB era de 34,8%, mas em 1992 atingiu 62,6% e 67,2% em 2000 (cf. estatísticas do FMI). A mesma fonte mostra que, embora a situação seja diferente de país para país, esse peso reduziu-se substancialmente para 24,5% em 2007, provavelmente por efeito da política de perdão da dívida.
Por outro lado, de acordo com o Relatório do Banco Mundial sobre o Desenvolvimento Mundial (1997: 253), as exportações de África subsariana evoluíram de 77.237 milhões de dólares em 1980 para 72.847 milhões de dólares em 1995, quando, no mesmo período de tempo, as importações evoluíram no sentido contrário: 66.593 milhões de dólares em 1980 e 77.574 milhões de dólares em 1995, passando de um excedente para uma situação de défice comercial na vigência do programa de ajustamento estrutural, embora se deva considerar que as relações comerciais de África subsariana estejam, em certa medida, condicionadas pelas condições climatéricas desfavoráveis e, sobretudo, pela seca que prejudicam a produção e as exportações agrícolas. Importa aqui clarificar o seguinte: a causa da pobreza nos países pobres não deriva da aplicação das medidas restritivas do paradigma dominante. O que se afirmou é que aquelas medidas não melhoraram a situação socioeconómica daqueles países, tendo antes produzido resultados negativos que agravaram as condições iniciais.
Na sequência de muitas críticas, as instituições de Bretton Woods que monitorizam o desenvolvimento dos países africanos, introduziram, mais recentemente, o programa de luta contra a pobreza nos programas de desenvolvimento. Contudo, como os gestores dos fundos
5 Cf. New York Times, 2007, December 2, “Ending Famine, Simply by Ignoring The Experts”, “http://www.nytimes.com/2007/12/02/world/africa/02malawi.html?).
para realizar esses programas são justamente essas instituições, ONGs e governos locais, o problema essencial fica por resolver na medida em que as tais ajudas dificilmente chegam às populações que delas carecem. Consequentemente, a pobreza continua em níveis elevados. Portanto, mesmo adaptando-se às novas situações, em resposta às críticas formuladas, o paradigma em vigor não se mostra capaz para atender aos problemas colocados pelas pessoas pobres dos países em desenvolvimento.
Ademais, se em termos práticos é possível, através das políticas económicas subjacentes ao paradigma de Washington – Consensus, conseguir resultados menos maus em matéria de défices da balança de pagamento, globalmente o resultado é altamente frustrante em relação aos indicadores económicos e sociais, tanto mais que não só a pobreza aumenta como, também, os desequilíbrios externos continuam importantes, manifestando estas políticas uma grande incapacidade para reduzirem a dimensão da dívida externa.
Para ter sucesso, é nosso entendimento que os programas de desenvolvimento deveriam considerar prioritários dois elementos fundamentais presentes na economia dos países africanos subsarianos: a dimensão da pobreza absoluta e o grupo dos empresários locais que opera particularmente no sector informal da economia. Deve-se, ao mesmo tempo, orientar as políticas em duas direcções: travar o aumento da pobreza, sobretudo através de acções concretas de desenvolvimento local ou comunitário, e em simultâneo, apoiar a iniciativa privada presente no sector informal da economia. A conjugação destas duas vertentes contribuiria, provavelmente, para uma redução substancial do nível da pobreza nos países pobres e constituiria um impulso para o seu crescimento económico e para a realização dos objectivos do milénio (sobre estes objectivos, ver, por exemplo, PNUD 2003).
Apesar das críticas, Chabal e Dalloz (1999) afirmam que as reformas de fundo afiguram-se extremamente difíceis em África, devido a fortes poderes e privilégios instituídos, dominados por grupos e clãs familiares minoritários, que manifestam resistência à mudança devido a eventual perda de influências e estatutos que essa mudança acarretaria.
Por outro lado, a democracia que se pretende verdadeira, e igual para todos, partilhada por todos os indivíduos, grupos de pessoas, instituições e sociedade civil, está longe de acontecer na generalidade dos países africanos. Em geral, o que se constata é a apropriação do Estado e das suas instituições pelo poder político e sua estrutura administrativa enquanto as populações e a sociedade civil se colocam à margem de todo o processo de decisão interna.
Mas há um outro factor importante que pesa sobremaneira no desenvolvimento dos países africanos. Trata-se da sua integração regional nos correspondentes espaços sub-regionais de
maneira a contornar o problema da estreiteza dos seus mercados internos e de produções concorrenciais entre si.
Depois de terem sido criadas as várias comunidades económicas regionais africanas nas últimas décadas, não se registaram progressos significativos quanto à consolidação da cooperação intra-africana, e isso não favorece um maior aproveitamento dos benefícios do PAE. Por outro lado, a integração regional conduz ao alargamento do mercado, mas por si só não resolve o problema da competitividade externa dos produtos dos países africanos pelo que será preciso complementá-la com reformas estruturais profundas e a introdução de inovações tecnológicas bem como melhorias significativas no sistema de ensino e investigação científica.
Apesar das controvérsias que o ajustamento estrutural suscita tanto no plano económico (privatização e liberalização do comércio externo) como social (aumento da pobreza), ele constitui uma peça fundamental no desenvolvimento africano. Ele será essencial para a reestruturação das economias dos países africanos e para a promoção dos processos de integração regional. Por outro lado, é através dele que o essencial da ajuda do Ocidente chega aos países africanos mediante negociações no quadro da cooperação bilateral e multilateral. Mas é preciso mais esforços de parte a parte para o aproximar das realidades socioculturais dos países africanos de maneira a que seja mais proveitoso para os respectivos processos de desenvolvimento.