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As particularidades do monitoramento no âmbito das políticas públicas, em especial da assistência social, devem dar ênfase ao acompanhamento do processo de implementação e acompanhamento contínuo da demanda por serviços e ações (SAGI, 2014), bem como o desenvolvimento dos programas e políticas ofertadas, função de gestão de programas, que permitem a adoção de medidas corretivas.

O monitoramento consiste no acompanhamento contínuo e cotidiano do desenvolvimento dos programas e das políticas em relação a seus objetivos e metas. É uma função inerente à gestão e à gerência dos programas, devendo ser capaz de prover informações sobre o programa, permitindo a adoção de medidas corretivas para melhorar sua operacionalização. É realizado por meio de indicadores, produzidos regularmente com base em diferentes fontes de dados, que dão aos gestores informações sobre o desempenho de programas, permitindo medir se os objetivos e metas estão sendo alcançados. (VAITSMAN, 2009, p. 20)

Conforme recente publicação do MDS, “Caderno de Estudos do Curso em Conceitos e Instrumentos para o Monitoramento de Programas” (2014), o monitoramento é uma função inerente à gestão das políticas públicas, que visa embasar a tomada de decisão dos gestores e o acompanhamento do controle social, sustentando-se na observação, coleta, e a análise sistemática dos dados e indicadores sobre o desenvolvimento de um programa. O ato de monitorar parte do pressuposto que “no processo de implementação os programas surgem obstáculos

e ocorrências que não previstas no momento do planejamento” (MDS, 2014, p.11). A concepção de monitoramento decorre do acompanhamento sistemático e continuado de metas previamente estipuladas, sendo, portanto, um processo administrativo organicamente vinculado com a avaliação, e não deve ser confundido como um modelo desta, como pondera SILVA E SILVA (2001):

A preocupação central do monitoramento é com o funcionamento do programa, sendo seus objetivos: auxiliar na execução do programa; melhorar a função gerencial; assegurar a eficiência e produtividade de um programa; organizar fluxos de informação sobre o programa e auxiliar o processo de informação, constituindo-se fonte de informação para o pessoal do planejamento e da execução, bem como da avaliação. (SILVA E SILVA, 2001: 79)

Conforme relata uma das técnicas do CRAS, a metodologia da STDS capta essas informações in loco através de reuniões.

Foi marcada uma reunião, eram feitas algumas perguntas e a gente tava mesmo só pra responder. Tipo, ah, qual o seu entendimento de família, do atendimento às famílias, qual seu entendimento sobre a diferença entre acompanhamento e atendimento, quantas famílias são referenciadas por esse CRAS, o que é feito. Foi mais nesse sentido de diagnóstico, de ver o que a gente estava fazendo em relação ao que a política orienta. Nos três momentos foi em formato de reunião. Todo mundo numa sala, o profissional da STDS, o coordenador do CRAS e os técnicos, a STDS fazendo as perguntas e a gente ia respondendo (Técnica Simone, de Maracanaú).

São quatro indicadores: estrutura Física – onde o equipamento tem que ter o espaço mínimo para realizar as ações do PAIF – o indicador estrutura física. Outro indicador: recursos humanos, pra saber se o CRAS tem no mínimo uma equipe de profissionais de nível médio, de nível superior, que estejam trabalhando. O horário de funcionamento, também se o CRAS minimamente cinco dias na semana, oito horas diárias, está funcionando. E as ações do PAIF, se tem uma equipe... E fora as ações do PAIF, para eles realizarem as atividades, há outras necessidades, tipo transporte, se oferta transporte, se oferta outros apoios logísticos para melhor execução (Técnica Francisca, da STDS).

Em nível estadual, entretanto, percebe-se que as ações de monitoramento da assistência social são ainda fragilizadas. No estudo nacional realizado por Couto et all, observou-se que, via de regra, as ações dos estados limitam-se a capacitações de pessoal e ao desenvolvimento de ações pontuais, raramente sistemáticas de supervisão e acompanhamento da PNAS nos municípios (COUTO et all, 2012, p.112). Além disso:

[...] mesmo no nível estadual, monitoramento e avaliação são incipientes e não existe setor específico para sua operacionalização, sendo que os dois

mecanismos de gestão, geralmente, se confundem com supervisão. Em alguns casos, esses processos são terceirizados. Em outros, não apresentam regularidade, ficando restritos a ações pontuais e descontínuas (COUTO et all, 2012, p.136).

Os depoimentos dos municípios abordados nessa pesquisa dialogam com esse posicionamento ao constatarem que as visitas são esporádicas, sem periodicidade definida, o que contraria um procedimento avaliativo. Consideram a importância do monitoramento do estado na contribuição dos serviços aos CRAS, de terem técnicos de referência na STDS para o acompanhamento dos municípios, mas afirmam que há limites nesse acompanhamento no que se refere à distância que se gera entre os estado e municípios, devido aos períodos de ausência das visitas técnicas da STDS.

Assim, eu acho que deveria ser mais frequente, isso é uma fragilidade, porque nós passamos quase dois anos sem ter uma técnica de referência, nessa região do litoral, então você ia na STDS e não sabia a quem procurar. Quem é que é a sua referência no município? Então a gente chegava lá e procurava qualquer pessoa. Então assim, você sabendo quem é sua técnica, quem é a pessoa, você chega lá e sabe a quem procurar, fica melhor até o contato. Então eu acho que falta esse acompanhamento mais sistemático da STDS. Porque mesmo a gente sabendo que eles têm vários municípios pra acompanhar, mas eu acho que o monitoramento deveria ser mais frequente. Então eu vejo essa deficiência de acompanhamento da STDS (Técnica Ângela, de Pindoretama).

É um momento importante, eu acho pouco uma vez ao ano, era pra ser mais vezes, mas a gente sabe também um pouco das dificuldades de lá (Técnica Júlia, de Maracanaú);

Observa-se, portanto, a falta de um acompanhamento sistemático e continuado pelo Estado dos serviços nos municípios, que de fato contribua para o seu aprimoramento, para o desenvolvimento de novas metodologias de trabalho social com as famílias, que colaborem para a efetividade das ações da política de assistência social na vida dos usuários. Uma das maiores questões apontadas é a falta de técnicos de referência da STDS a quem os municípios possam procurar em caso de dúvida ou dificuldades na execução dos serviços no CRAS. Em Pindoretama, além disso, chegou-se a afirmar que o município passou quase um ano sem receber o monitoramento, o que confirma a falha na periodicidade das visitas.

Porque pra mim, eu acho que o monitoramento deveria ser algo mais constante, não só um momento pontual, de chegar uma vez no ano. Mas um acompanhamento mais constante de chegar junto com as equipes do

CRAS, de colher as dificuldades que a equipe sente, de tentar propor, junto com o grupo gestor, propostas de superação dessas dificuldades, e ter esse acompanhamento. Mas aí hoje já não tem essa coisa tão próxima (Técnica Adriana, de Maracanaú);

Aqui em Pindoretama a gente ainda não teve monitoramento esse ano, 2014, e assim, é impar, é necessário, urge, e talvez de uma forma mais estreita, uma coisa mais continuada, mais presente [...] E o monitoramento ele vem pra isso, ele vem pra orientar, ele vem pra ver o que está bacana, e a gente readequar o serviço que não ta legal. E hoje, esse ano de 2014 a gente ainda não recebeu (Técnica Mariana, de Pindoretama).

Os técnicos estaduais também admitem esta falta de periodicidade e pontuam as principais dificuldades para tornar mais eficaz e eficiente o processo de operacionalização do acompanhamento do Suas e do monitoramento aos municípios. Questões administrativas, como baixos salários, elevado percentual de técnicos terceirizados, problemas com diárias e fornecimento de combustível são alguns dos entraves na operacionalização das visitas técnicas aos CRAS.

No estado não é muito diferente não, tá certo? Acho que uma das coisas que (...) dificulta muito é a questão da precarização do trabalho. Não existe concurso público, não é segredo pra ninguém que hoje a nossa Secretaria, acho que cerca de 70% é colaborador, é terceirizado, né? E são contratos que, no máximo, dois anos, de dois em dois anos. Porque desde que eu entrei, era de um ano, de ano em ano, teria que ser renovado, e tal e tal. E, assim, as condições de trabalho... Por exemplo, da nossa equipe, nós temos hoje 14 técnicos dentro de uma sala de o quê?... não sei precisar, mas que é um espaço insuficiente. Os equipamentos, como computadores, impressora, scanner... são insuficientes (Técnica Maria, da STDS).

Honestamente, aí eu vou te falar das condições de trabalho. Porque todo trabalho, para ele ser realizado de forma positiva, ele precisa ter suporte. A equipe tem transporte pra deslocamento, mas as diárias que a gente recebe, elas são baixas, indignas... Então, você imagina assim um técnico se deslocar pra passar uma semana e não ter condição financeira pra... R$ 60,00, a gente recebe R$ 64,00. Será que dá pra gente tomar café, almoçar, jantar, lanchar, tomar uma água, né, pra fazer um trabalho bacana? Então, assim... e pagar uma hospedagem legal? Será que no outro dia, na terça, na quarta, na quinta – que é a semana inteira, é de segunda a sexta – será que na quinta você tem pique? Como foi que você dormiu, como foi que você acordou, como foi que você... então, eu acho que isso vai ter impacto lá no trabalho que vai ser ofertado, querendo ou não, porque nós somos pessoas humanas. O salário recebido pelos técnicos, que é extremamente baixo pra você desenvolver seu trabalho que é tão... Olha, é tão importante, é uma responsabilidade tão grande você orientar, você monitorar, certa forma (Técnica Marta, da STDS).

Sobre esse contexto de precarização das relações de trabalho na assistência social, em especial o caso do Ceará na STDS, estudo recente de Melo (2013) sobre a nova configuração do trabalho não se reserva apenas ao setor privado, mas adentra ao serviço público num processo de reestruturação

institucional do trabalho, afetando diretamente os trabalhadores sociais. No caso da STDS:

No enfrentamento do desafio de valorizar os trabalhadores, uma questão fundamental que nos interpela está relacionada às reais possibilidades do ente federado estadual, no caso a STDS, cumprir suas atribuições em relação à gestão do trabalho no Suas estabelecidas na NOB-RH/Suas e, em especial, garantir o fim da precarização das relações trabalhistas por meio da profissionalização da assistência social, educação permanente e formação continuada dos trabalhadores do Suas, bem como as formas de acesso desses trabalhadores ao serviço público e as possibilidades e desafios da instituição dos PCCC frente à conjuntura da reestruturação produtiva e institucional em curso no Brasil e, especificamente, no Ceará (MELO, 2013, p. 179).

Além desse desafio estrutural de garantir melhores condições de trabalho, os limites técnicos no estado também acompanham as como baixos salários. A falta de uma discussão maior sobre o conceito de monitoramento para a STDS no “Plano de Monitoramento dos CRAS”, e a necessidade de uma revisão desse documento, para além de definir os procedimentos operacionais dessas visitas, foi também assinalada pelos técnicos do estado.

Então, quando tu me questiona sobre o conceito de monitoramento pro estado, eu acho que eu não consigo te responder, porque eu desconheço. Ainda que desenvolva o trabalho de monitoramento ao CRAS, um conceito fechado, pensado, elaborado pelo estado... Existe o início da discussão, mas um conceito já fechado... (Técnica Marta, da STDS).

O Plano de monitoramento dos CRAS que nós trabalhamos não trabalha bem um conceito de monitoramento, ele trabalha na perspectiva de nos orientar como se vai dar esse monitoramento; que o monitoramento é a gente acompanhar sistematicamente as ações desenvolvidas. E nesse plano está previsto esse monitoramento sistemático trimestral. A gente não consegue ainda cumprir o plano; (...)a gente chega num nível satisfatório de até duas visitas ao ano. Isso em virtude de vários problemas administrativos: questão de diárias, de combustível, por movimentos atípicos, tipo, eleições, copa do mundo nesse ano de 2014, a gente foi muito prejudicado, pois passamos dois meses parados por conta da copa, e isso fragilizou. Mas o nosso plano de monitoramento é seguido, tem todo um roteiro na proposta dele, o que a gente não consegue ainda cumprir é a periodicidade que seria trimestralmente. (Técnico João, da STDS).

Nós temos um Plano de Monitoramento. Dentro desse Plano, tem as atribuições dos técnicos do NASA para executar. Nós temos uma (...) conforme a resolução nº 08, acho que da CIT, que a gente tem que estar assessorando os municípios num período trimestral, só que a gente não consegue fazer esse acompanhamento aos municípios por “N” fatores. Primeiro: a equipe está insuficiente; não tem carro, às vezes; não tem diária; e outras situações que acontecem, agora com a Copa e o período político, já demos uma parada. A gente não conseguiu realizar, pelo menos esse ano, semestralmente. Alguns municípios tiveram duas visitas, no primeiro e no segundo semestre, mas outros não. Não deu porque já vai ser parado

novamente as viagens nesse mês de novembro (Técnica Francisca, da STDS).

Na STDS, a questão financeira, com certeza, de salário da gente, que precisa melhorar demais. Mais capacitações, focadas mais no “como fazer”, metodologia de trabalho mesmo, de como a gente orientar esses municípios. E ter também um gestor que vista a bandeira da assistência social (Técnico João, da STDS).

Ainda sobre esse aspecto, além das condições de trabalho, observou-se carências e fragilidades de natureza técnica/metodológica, as quais foram apontadas como fatores que influenciam diretamente a oferta qualificada do acompanhamento da STDS. Ainda é precária a definição clara dos indicadores de monitoramento dos serviços do CRAS, como também a sua estruturação como um sistema . Foi mencionada a necessidade de rever a metodologia de abordagem aos municípios, tanto pelos técnicos estaduais como pelos técnicos do CRAS.

Eu acho que ainda se está em processo de construção dos indicadores sociais e pra avaliar uma política... isso é extremamente importante: como é que eu vou avaliar sem indicador? E eu acho que a gente é ainda muito frágil nesse sentido. Mas existem metas, então a gente monitora e acompanha o alcance ou não dessas metas: quantas famílias estão referenciadas pelo CRAS? O que é referenciamento? A gente tenta trabalhar esses conceitos: “o que é referenciamento?”; “quantas famílias estão referenciadas pelo CRAS?”; “quantas famílias estão acompanhadas ou estão em acompanhamento pelo CRAS?”. Já existem metas de quantas famílias devem ser minimamente acompanhadas pelo CRAS em um período (...); em um prazo determinado, trazidos pelo (...) agora, mais recentemente, pelo Pacto de Aprimoramento da Gestão do Suas, que traz metas e prioridades para o quadriênio 2014-2017. Então, a gente vem trabalhando com isso. Essas metas, elas estão alcançadas? Para o Serviço de Convivência e Fortalecimento de Vínculos existem metas, ou seja, a capacidade de atendimento (...) quantidade de pessoas a serem atendidas no serviços. Os municípios e os CRAS estão conseguindo atingir esse quantitativo determinado ou definido pelo MDS? E aí esse “definido” pelo Ministério... aí tem que se pensar também no cofinanciamento, porque é definido enquanto... usuários que vão ser cofinanciados pelo Ministério. Mas e o cofinanciamento pelo município? E aí ultrapassaria ou ampliaria essas metas. Mas o monitoramento a gente faz sim com base em metas já definidas: meta de atendimento e acompanhamento à famílias pelo PAIF, que é o principal serviço ofertado pelo CRAS ou que deve ser ofertado, e pelos Serviços de Convivência, que aí sim tem metas e prioridades no atendimento. Metas, e só, mas indicadores definidos pra isso, ainda não trabalhamos, ainda não definimos (Técnica Marta, da STDS).

Eu acho que eles deveriam não fazer só essas reuniões, deveria ser mais uma vivência mesmo do município. Nesse sentido, ser mais próximo, não ser uma coisa tão formal de marcar um reunião e encher a gente de perguntas, eu acho eu a metodologia podia ser diferente (... ) falta mais esse entrosamento, eu acho, porque quando vem é muito frio, é muito pontual. Porque em duas ou três horas quer se fazer um monitoramento de todas as atividades, e é pouco tempo, ainda mais quando se vem uma vez no ano e olhe lá, porque esse ano de 2014 nem vieram (Técnica Raquel, de Maracanaú).

É mesmo coisa burocrática, eu senti como se fosse um registro de informações burocrático, sempre as mesmas perguntas... então acaba sendo mesmo burocrárico, colher as informações das coisas que tão acontecendo ali no momento, não dá nenhuma proposição (Técnica Adriana, de Maracanaú).

Sobre os indicadores sociais no acompanhamento de programas, projetos e serviços, Vaitsman (2009) afirma que o monitoramento se faz por meio de indicadores, que são medidas/valores usados/medidos regularmente, com base em diferentes fontes de dados, que dão aos gestores informações regulares sobre o desempenho dos programas e das políticas. Além disso, os indicadores acompanham o comportamento de determinados aspectos da realidade e o desenvolvimento de programas (MDS, 2014).

Ainda segundo Vaitsman (2009), o acompanhamento desses indicadores de monitoramento deve ser claro e com procedimentos definidos e acordados entre os sujeitos destas ações. Pode e deve combinar processos a distância com processos presenciais, com vistas a propiciar maior efetividade, conforme constata Vaitsman (2009) a seguir:

O termo “monitoramento” pode referir-se a dois processos distintos, ainda que interligados. Por um lado, o acompanhamento dos programas, que constitui uma atividade interna da organização, um procedimento a distância. Por outro, o monitoramento também se refere a processos presenciais, verificações locais, que acabam constituindo um tipo de pesquisa rápida, qualitativa, pela qual gestores, pesquisadores ou outros agentes podem verificar como a implementação está sendo realizada e se está atingindo seus objetivos, além de identificar os problemas que estão interferindo nas ações, nos processos e na consecução dos objetivos previstos. Crucial em ambos os processos é a regularidade do acompanhamento por meio de indicadores (Vaitsman, 2009, p.160).

A classificação dos indicadores varia conforme sua natureza (indicadores econômicos, sociais, ambientais etc), de acordo com a área temática (indicadores de saúde, indicadores educacionais...), mas, em especial, a literatura sobre monitoramento aponta que a principal classificação dos indicadores é de acordo com sua aplicação (MDS, 2014).

Os indicadores de insumo ou estrutura informam a quantidade de recursos disponíveis para a execução das políticas públicas, como por exemplo, o número de leitos hospitalares, o aporte financeiro utilizado, os recursos humanos disponíveis. Os indicadores de processo, por outro lado, contribuem para o monitoramento de como esses recursos foram utilizados, que etapas foram

vencidas, considerando o alcance dos objetivos e metas previstas, como a quantidade de famílias cadastradas em um serviço, os recursos executados, etc. Por fim, os indicadores de resultados refletem os produtos e metas atingidos com o programa, bem como os impactos ou efeitos surtidos com a execução de determinada política pública, como por exemplo o número de crianças vacinadas ou a quantidade de unidades habitacionais entregues (Vaistman, 2009). Partindo-se desse ponto, pode-se observar que existe claramente o estabelecimento de indicadores de insumo/estrutura no monitoramento dos CRAS (horário de funcionamento, adequação da estrutura física e recursos humanos disponíveis). Entretanto, conforme as indicações das entrevistas e observações, inexistem indicadores de processo ou de resultados relacionados ao trabalho social com famílias e os Serviços de Convivência. Ao que pode perceber, os técnicos estaduais não contam com indicadores claramente definidos para retratar a execução do resultado dos serviços nos CRAS, mas dependem fundamentalmente de suas próprias vivências e impressões pessoais daqueles processos.

Refletindo sobre a importância da atuação dos governos estaduais no acompanhamento da assistência social executada pelos municípios, em um texto disponibilizado na oportunidade do Fórum Nacional dos Secretários Estaduais de Assistência Social (Fonseas) é discutido o potencial que a atividade de monitoramento pode propiciar no sentido de qualificar o funcionamento do Suas nos municípios a partir do envolvimento e trabalho conjunto realizado pelos Estados:

É importante que o monitoramento executado pelo estado articule, de forma sistemática, pública e competente, capacitação e apoio técnico aos municípios. Desta forma, os avanços de gestão tendem à qualificação permanente dos processos com avaliação de processo e resultado esperados. O grande resultado nesta atuação estratégica do estado, que pela proximidade, considerando as particularidades socioterritoriais, é a qualificação dos serviços prestados à população no movimento coletivo de nacionalização da PNAS. (....) Tal apoio supõe aporte financeiro nos serviços na no incremento da capacidade de gestão municipal, supõe capacitação continuada, avaliações sistemáticas e apoio técnico permanente e unificado. Estamos valorizando o papel estratégico de estado, compreendendo o monitoramento como um processo técnico e, sobretudo, político, democrático, viabilizador de compromissos que consolidam o Suas, na perspectiva da ampliação da esfera pública estatal e da realização dos direitos socioassistenciais. (FONSEAS, 2010)

Considerando essas possibilidades e o potencial do monitoramento dos