Punishment

A segunda determinante em nível local listada por Soldatos é a 8 0& 3 4 que está relacionada à segmentação objetiva, mas pode ser também produto da percepção das diferenças que não se baseia tanto na realidade. As pressões políticas do eleitorado são geralmente expressões dessas percepções. Ela refere-se à segmentação de atitudes, percepções, lealdades e concepções de interesse das elites e da população, que levam às “muitas vozes” da política externa. Por isso ela é, obviamente, baseada na realidade da segmentação objetiva ou na percepção de tal segmentação, que pode ser reforçada por certo grau de subjetividade.

A ideia principal por trás da segmentação perceptiva é a de que as características presentes no meio influenciam as preferências e as decisões, tanto dos governantes quanto da população, que nos pleitos eleitorais as levarão em conta na hora do voto. As políticas públicas seguem uma lógica de responsividade e representatividade (KINGDON, 1995). Nesse sentido, concorda-se com a noção de que o nível local segue a tendência do nível intermediário e nacional, onde as políticas respondem à opinião pública (KELLEHER, 2003).

Esse ponto é bastante controverso, já que existem defesas bastante contundentes sobre a pouca (ou falta de) responsividade dos governos locais. Nesses casos, prevalece a concepção de que os gestores municipais se preocupam mais com políticas de desenvolvimento que melhorem o bem-estar econômico do município, independentemente se elas atendem as preferências dos cidadãos – entre outros motivos, pelo fato de os governos locais não terem primazia por políticas redistributivas (PETERSON, 1981).

Os gestores locais também possuem interpretações próprias da realidade, que se refletem em sua administração assim que tomam posse. Em outras palavras, a percepção que surge da segmentação objetiva atinge duplamente os governantes locais, seja por meio direto, em que eles mesmos olham a realidade local, seja por meio indireto com o eleitorado, que, diante dessa mesma realidade, busca candidatos que exprimam na administração as suas preferências.

Conforme apresentado, acredita-se na tese de que os governos locais, assim como nas outras esferas, seguem ideologias, mesmo que parte da literatura suponha que a natureza da política local faz dos governos municipais mais pragmáticos e com interesses de curto- prazo, inclusive na paradiplomacia; no entanto, há pensamentos divergentes. Para Kincaid (1984, p. 104, grifo nosso), ‘‘individual preferences, , and constituency opinion pressure may lead a governor to express opinion on any foreign policy issue.’’ Isso é ainda mais forte quando existem partidos regionais, como no caso do partido que exprimem os anseios da região na busca de maior autonomia. No estudo quantitativo norte- americano, a variável “partido do governador” também é levada em consideração. McMillan (2008) estuda se há relação da atividade paradiplomática dos governos estaduais com o fato de serem comandados por democratas ou republicanos.

No caso brasileiro, há discussão parecida sobre até que ponto existe influências ideológicas na atuação paradiplomática dos municípios. Ela se refere basicamente ao Partido dos Trabalhadores (PT) e a ligação que as cidades e estados que são administrados pela agremiação tem com a paradiplomacia; a suposição, no entanto, não é unânime.

Segundo Salomón (2011, p.-),

Os prefeitos mais ativos no movimento internacional de cidades (Tarso Genro em Porto Alegre, Marta Suplicy em São Paulo, posteriormente Eloy Pietà de Guarulhos) têm sido todos eles petistas. Isso não é casual. O envolvimento dos prefeitos petistas no movimento internacional das cidades pode ser explicado, por um lado, pela preponderância dos líderes de esquerda nesse movimento, e por conseguinte com a sintonia política entre ele e o PT. Por outro, a cooperação internacional entre cidades e governos locais e a difusão de boas práticas urbanas encaixavam bem com os modelos inovadores de governo que o PT procurava implantar nas cidades sobre seu controle, como laboratório (e ao mesmo tempo plataforma política) prévio ao acesso ao governo federal. Portanto, identificamos a chegada do Partido dos Trabalhadores aos governos municipais de várias cidades brasileiras como o segundo fator determinante do desenvolvimento da paradiplomacia brasileira nos últimos anos.

Contrariamente, manifestam-se Vigevani e Prado (2009, p. 27) ao defender que

No caso brasileiro, o partido político do governador ou do prefeito não é determinante para afirmar a tendência a maior ou menor ativismo internacional. Marta Suplicy, do PT, foi ativa, mas também o foi o governador do Ceará de 2003 a 2006, Lúcio Alcântara, do PSDB.

A conclusão desses dois últimos autores, entretanto, não parece muito definitiva, já que no mesmo artigo, tratando especificamente do caso da cidade de São Paulo, apontam

que há uma relação entre as atividades desenvolvidas pelos gestores públicos e a maneira pela qual seu partido político lida com a questão internacional. Esta perspectiva fica clara, ainda que não tenhamos elementos que indiquem uma total regularidade, quando analisamos a influência do Partido dos Trabalhadores (PT) na condução das relações internacionais dos municípios e dos estados em que governam. Na Prefeitura de São Paulo pudemos verificar que essa ação desenvolveu-se mais nas administrações Luísa Erundina e Marta Suplicy.” (VIGEVANI e PRADO, 2009, p. 29).

No modelo estatístico, testar-se-á a relação presente na literatura nacional, entre a existência de áreas internacionais e o fato do partido do prefeito ser o PT. Espera-se com isso identificar se há, empiricamente e quantitativamente, influência ideológica na paradiplomacia. Em parte, o partido do prefeito supre a questão ideológica do líder local, mas sabe-se que nem sempre há relação direta entre sistema de crenças do prefeito e partido pelo qual escolhe se candidatar à prefeitura. Isso é mais compreensível no sistema partidário brasileiro, onde as legendas carregam alto grau de fisiologismo e a fidelidade partidária é, de forma concreta, um problema – mesmo sabendo que, após eleitos, os políticos e, em especial os parlamentares, tendem a votar as matérias legislativas no Congresso de acordo com o encaminhamento do líder do partido, o que demonstra a existência de lealdade partidária (FIGUEIREDO e LIMONGI, 1999).

Nesse sentido, seria difícil precisar quais outros fatores teriam efeito nos casos em que o partido do governante local não supre o sistema de crenças. A metodologia quantitativa dificilmente se adequa a esse tipo de condicionalidade, sendo os estudos de caso (racionalistas, cognitivos ou construtivistas) ou etnográficos os mais adaptados a tratar dessa classe de variáveis. Em outras palavras, é possível que a decisão do líder de criar área internacional não tenha relação com as características objetivas do seu meio ou com o partido a qual se filiou e concorreu ao cargo.

A decisão pode ter sido tomada pelos motivos mais diversos, como uma experiência internacional que o político tenha tido antes de assumir o governo local (um intercâmbio quando era estudante, por exemplo), uma formação universitária em Comércio Exterior ou Relações Internacionais, ou outra hipótese correlata. O fato é que nem sempre as decisões de

políticas públicas em nível local seguem uma lógica racional. O personalismo, nesses casos, pode ter grande influência nas medidas adotadas.

Mesmo acreditando na sua quase impossibilidade – já que iniciativas baseadas unicamente em sistemas de crença e não respaldadas por outras determinantes ou condições reais da administração local e do município –, ela pode acontecer. Na literatura, as determinantes ou os interesses dificilmente focam nesses tipos de possibilidade (talvez pelo fato de os autores também crerem na pequena chance do fenômeno se desenvolver dessa forma). Apesar disso, é comum identificar responsáveis pelas áreas internacionais, atribuindo a existência do órgão, somente devido à personalidade do prefeito. Falta aos gestores locais, muitas vezes, uma visão mais ampla de causalidade, ou pelo menos de correlação, entre as variáveis presentes no fenômeno e que são bem descritas pela academia.

Mesmo com a ressalva, incluiu-se a possiblidade do sistema de crenças do prefeito ser uma determinante, e para o presente estudo ela se traduz na hipótese nula. Ou seja, se nenhuma das variáveis explicar a existência das áreas internacionais ou as explicarem mal, atribui-se ao sistema de crenças ou personalidade do prefeito essa decisão.

Há ainda outra hipótese nula no modelo e ela refere-se às questões temporais. Como se está utilizando um método que não leva em consideração o fator temporal (só foram coletados dados para um período, o mandato municipal de 2005 a 2008) é possível que a manifestação da paradiplomacia, concretizada por uma área internacional, não seja uma resposta instantânea às características locais daquele momento. Nesses casos, pode-se ver apenas tendências para a criação das áreas baseadas nos dados colhidos no período de estudo.

Em outras palavras, entende-se que a previsibilidade buscada no modelo explicativo pode não retratar a imagem da época, mas indicar um movimento futuro. Apresentar-se-á também nos próximos capítulos quais governos locais têm maior probabilidade de criar área internacional quando observadas as características no período estudado, pressupondo que as características se mantenham ou se potencializem positivamente no futuro.

A ideia, ao retratar esse tipo de medida, é mostrar que existem casos atípicos ( ) que, em termos estatísticos, têm todas as condições de apresentar área internacional, porque municípios com as mesmas características contam com essas burocracias específicas, mas que por algum motivo (nossas hipóteses nulas incluídas) não as têm. Da mesma forma, existem casos em que nenhuma dessas características está presente, porém o município possui uma área internacional. Nesses casos, é possível também que a hipótese nula da personalidade do prefeito esteja presente ou a existência da área internacional naquele momento seja resposta a período anterior, em que as condições presentes poderiam ser distintas e não foram medidas por este estudo.

O método estatístico utilizado representa a tentativa de classificação de grupos baseado nas variáveis independentes. Os grupos foram divididos de acordo com a presença de áreas internacionais e traçaram-se quais parâmetros que baseiam cada grupo. É comum a presença de casos atípicos, que não interferem de forma crucial no cálculo final, mas que podem ser objetos de estudo interessantes para análises qualitativas futuras (infelizmente, esse não é o desafio da presente dissertação). Nessa perspectiva, quanto maior a presença de mais reforçadas são as hipóteses nulas, ou seja, o modelo explicativo baseado nas variáveis independentes não atingiu o nível de explicação desejado.

No capítulo seguinte, a metodologia será discutida mais a fundo, mas é importante fazer desde antes a ligação entre hipóteses nulas e variáveis independentes listadas. Da mesma forma, é fundamental ressaltar que o modelo estatístico não trabalha com explicações perfeitas da realidade, mas com fórmulas e com equações que conseguem exprimir a realidade empírica de forma simplificada, considerando que condicionantes externas ao modelo existem e podem fazer diferença em alguns casos.

Voltando ao caso da personalidade do governante ou do sistema de crenças do mandatário, que é o tópico da segmentação perceptiva, McMillan (2008) faz uma análise, mesmo que simplificada, sobre essa possibilidade aplicada aos governadores nos Estados Unidos. A hipótese é que a personalidade do governador interfere em sua decisão de atuar externamente, e ele mede essa característica tanto do ponto de vista da vida política pré- existente do governador como das suas ambições futuras. No primeiro caso, considera-se se o mandatário tem passagem pelo Congresso americano, como senador ou deputado, ou se já exerceu a função de embaixador dos Estados Unidos em outros países. No segundo, tenta-se identificar se o governador tem pretensões de concorrer à presidência dos Estados Unidos ou ao Senado.

Acredita-se que, para o caso do Brasil, essa tese não pode ser aplicada, ainda mais para o caso de prefeitos. Em primeiro lugar, tanto políticos do Executivo quanto do Legislativo, salvo raríssimas exceções (como, por exemplo, o caso do ex-presidente, ex- governador Itamar Franco, que assumiu o posto de embaixador em Lisboa e em Roma), assumem cargos diplomáticos. Ao contrário dos Estados Unidos, o corpo diplomático brasileiro não tem a tradição de abrigar políticos e nem o presidente de apontar politicamente cargos de representação externa do país. No capítulo anterior foi descrito como o Itamaraty é distante do jogo político-partidário e isso se reflete também nas nomeações de seus altos postos.

Em segundo lugar, viu-se também como o Congresso Nacional é distante das questões de política externa, apesar de, quando tem interesses diretos em jogo, atuar

ativamente (mas nem sempre de modo visível). Nesse sentido, já seria arriscado ligar a função de ex-senadores ou ex-deputados com a atuação paradiplomática de um governo estadual, quando estes assumem o mandato de governador; tratando-se do caso de prefeitos isso seria ainda menos provável.

Apesar de ser possível que os governadores tenham interesse em atuar internacionalmente como forma de se credenciarem ao posto máximo da República ou ao Senado Federal, acredita-se que essa relação não é direta, devido também à pouca relevância que os assuntos externos representam nos debates eleitorais. Nessa perspectiva, a busca por dividendos eleitorais teria relação com a vontade de mostrar para a população que mesmo sem um corpo diplomático disponível, o governador é dotado de visão cosmopolita ou de experiência que ultrapassa o âmbito doméstico. No caso dos municípios, mais uma vez essa hipótese parece improvável, já que os prefeitos, depois de terminarem seus mandatos, têm como destino político mais provável as Assembleias Legislativas, a Câmara dos Deputados ou os próprios governos estaduais.