Profesjonalitet og makt

Após associar a baixa e alta incerteza à formação de uma burocracia profissional e organizacional, Silberman acrescenta outra variável à teoria, a natureza da organização política, que pode ser mais ou menos institucionalizada. No primeiro caso, há partidos políticos constituídos e no segundo, redes sociais. A natureza da organização política determinaria a forma de responsabilização ou accountability dos dirigentes (entendida estritamente como controle da sua atividade pelos políticos) e, portanto, acarretaria variações em cada um dos tipos de burocracias, como esquematizado a seguir:

1) Quando a alta incerteza é combinada com a ausência de uma liderança formal, as estratégias são elaboradas por redes sociais. Estes grupos tentam remover seus opositores por meio da criação de regras formais sobre a liderança e sucessão, sobre as quais eles têm domínio. Autonomia e insulamento dos líderes políticos é o objetivo central, o que produz uma série de escolhas sobre modelo organizacional no sentido de monopolizar o exercício do poder. Com o controle dos critérios de liderança e de sucessão política, os políticos transformam uma rede social privada em uma estrutura burocrática pública, o que dispensaria a criação de partidos políticos. A conseqüência seria a formação de uma burocracia organizacional, com elevada autonomia burocrática e, portanto, responsável pelas suas decisões. Essa autonomia é aceita pelos políticos em função da rede social comum, que permite aos burocratas alcançar posições de liderança política. Este seria o modelo do Japão até a Segunda Guerra.

2) Quando a alta incerteza soma-se a uma estrutura formal de liderança, como os

partidos, a estratégia de racionalização é similar. A diferença é que são os partidos que controlam as nomeações administrativas. Para remover os obstáculos ao poder, procuram fortalecer as organizações como lócus da informação, em substituição ao próprio partido e às redes sociais. Pela da dominância de um único partido sobre a administração, os líderes políticos criam carreiras administrativas nas quais partido e liderança administrativa são sinônimos. Logo, alta incerteza, combinada com liderança organizada em partido produziria

uma burocracia ‘organizacional’ dominada por um único partido. O exemplo seria a União Soviética e a França pós-revolucionária.

3) Quando a incerteza é baixa, pois há regras para determinar a sucessão, e a liderança é baseada em redes sociais, a estratégia dos líderes políticos é reduzir a incerteza criada pela volatilidade dos eleitores retirando as matérias mais conflituosas da arena pública. Isto é obtido pela racionalização da estrutura administrativa baseada em um treinamento profissional. Tanto os políticos eleitos quanto os administradores são vistos como profissionais, diferenciados apenas pelo processo seletivo. A estratégia dos políticos é criar uma organização que não seja autônoma, mas também não seja facilmente permeável. Neste caso, o partido é utilizado apenas para organizar votos, mas não para determinar as lideranças políticas. A educação comum dos líderes nomeados e eleitos forma a base da accountability, alcançada mais pelo consenso que pelo controle. O resultado é a emergência de uma burocracia profissional dominada pelo consenso burocrático. Os exemplos são a Grã-Bretanha e o Canadá.

4) Finalmente, há a baixa incerteza característica dos sistemas eleitorais abertos combinados com a presença de estruturas formais de liderança como os partidos políticos. A estratégia dos líderes políticos, quando confrontados com problemas de oposição partidária é direcionada, como no caso anterior, para a racionalização da administração como forma de dissipar o conflito sobre o interesse público. A estratégia inicial é subordinar a administração à liderança política. Todavia, a impossibilidade de determinar a elegibilidade para postos administrativos através do partido leva os políticos a utilizarem as profissões pré-existentes como critério de elegibilidade. O resultado é uma administração centrada na especificação dos cargos em lugar da organização de carreiras, constituindo uma burocracia do tipo profissional dominada pelo sistema partidário. A accountability é assegurada pelo partido pelas nomeações de administradores filiados ao partido para os postos superiores. Os Estados Unidos entre o final do século dezenove e início do século XX são um exemplo.

Tabela 3 – Tipos de liderança política ESTRUTURA DE LIDERANÇA PROCESSO DE SUCESSÃO

POLÍTICA Rede Social Partido

Alta Incerteza Liderança social Orientação organizacional

Dominação Burocrática

Liderança partidária Orientação organizacional

Dominação por um único partido das nomeações Baixa Incerteza Liderança Social

Orientação profissional Consenso burocrático

Liderança multipartidária Orientação profissional Dominação pelos partidos das

nomeações

Fonte: SILBERMAN, Bernard. Cages of Reason. The Rise of the Rational State in France, Japan, The

United States and Great Britain. Chicago, University Press, 1993. p. 82, tradução nossa.

Em síntese, quando a estrutura da liderança é baseada em redes sociais informais os critérios de elegibilidade derivam do status social, de modo que a accountability seria assegurada pelo compartilhamento da rede social e experiência comum dos líderes políticos e administrativos. Se há uma estrutura formal de liderança, os partidos, o critério de elegibilidade é público e bem definido e a accountability seria realizada pela presença de líderes partidários na administração, de acordo com regras pré-estabelecidas.

Em resenha à obra de Silberman, Charles Tilly (1994) observa que a variável redes organizacionais/partidos não é devidamente articulada com a da incerteza, como também não é trabalhada em profundidade nos estudos de caso. De fato, a variável ‘estrutura de liderança’ sequer é mencionada na conclusão de Cages of Reason. De toda forma, nos países estudados por Silberman, parece haver alguma relação entre o formato da burocracia e a prevalência de redes sociais ou partidos.

Observe-se que accountability neste contexto significa o controle dos burocratas do

alto escalão pelos políticos, controle este que, quando alcançado resultaria no equilíbrio das instituições. Silberman não é explícito, mas deixa antever que o objetivo da racionalização, que ocorre pela constituição das carreiras burocráticas, é criar um alto escalão responsivo à vontade política.