Na obra Adeus, Senhor Presidente – Governantes e Governados, Matus (2007) tece uma crítica ao planejamento tradicional, vigente na maioria dos países latino-americanos. Este planejamento, de forma sucinta, é caracterizado por ser realizado sem critério, permeado pelos improvisos, eivado pela falta de sistematização, por conceber que há, apenas, uma única “verdade” no diagnóstico do problema. Simplifica a realidade ao concebê-la como algo predizível, havendo apenas um ator que planejaria e os demais, simplesmente, agiriam, conforme determinados padrões comportamentais. Nesta relação desconsideram-se as ações e a criatividade dos outros agentes:
O planejamento econômico normativo acompanha, aproximadamente, esse tipo de raciocínio hipersimplificante. Distinguem-se nesse modelo as seguintes variáveis: I) “EU” é o ator que governa, planeja e, na ação, monopoliza a criatividade; e II) ‘O SISTEMA’ é o objeto planificado, que compreende agentes econômicos e
comportamentos sociais.
Esse modelo de planejamento caracteriza-se justamente por reduzir, ilegitimamente, todas as ações a comportamentos. Por sua vez, a eliminação artificial do outro revela que, como pressuposto oculto, o planejamento econômico normativo assume que só o ‘EU’ tem poder absoluto. (MATUS, 2007, p.54)
Em contraposição está o Planejamento Estratégico Situacional (PES), que tem como um dos elementos mais significativos a influência dos diversos atores e interesses envolvidos. Diferentemente do planejamento tradicional, o PES evidencia a importância do poder político e da gestão – o modo tecnopolítico - ao invés de processar o problema, apenas, sob o viés técnico:
Nossa tese, ao contrário, afirma que as causas dos modestos resultados do planejamento na América Latina devem ser buscadas no mencionado pressuposto básico do planejamento, que por um lado, leva a um conceito limitado de planejamento e de planejador e, por outro, exclui o planejamento político como sistemática de cálculo que precede e preside a ação. (MATUS, 2007, p.67).
É um método que tenta apreender a criatividade e a subjetividade dos atores sociais – suas visões e objetivos divergentes –, o que leva à necessidade do cálculo interativo. Analisa o poder político e econômico como recursos escassos, ao conceber que nesta relação há o
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“EU” e o “OUTRO” e o primeiro não possui um amplo poder, já que desconhece as ações do
outro. Neste sistema social complexo, o planejamento se constituirá como um jogo, o cálculo
que precede e preside a ação, buscando modificar o presente na busca por um futuro melhor. Por possuir tais elementos pode contribuir para a inovação e a modernização da gestão pública.
Na citada obra, o autor mostra um início de governo cheio de expectativas com o futuro e satisfeito com o apoio das urnas que, posteriormente, transformara-se em desilusão, por ter relegado o elo da política e do tecnicismo ao planejamento. Faz-se necessário ter um direcionamento claro e vislumbrar os possíveis obstáculos que surgirão de onde decorre a necessidade de possuir um plano estratégico, calculado e que articule os objetivos, recursos e competências, aliando os conhecimentos técnicos à expertise política.
Uma das formas que Matus (2007) propõe para a melhoria da gestão estatal é elevar a capacidade de governo criando sistemas organizados com alta responsabilidade, através da descentralização, democratização e prestação de contas. Neste sistema, o papel entre governado e governante não será mais dicotômico, ambos os papéis estarão presentes nos atores: “o governado em um nível deve ser governante em outro” (MATUS, 1993, p. 204). Dessa forma, o poder não estará mais centralizado e contribuirá, em médio prazo, para elevar a capacidade do governo, uma vez que teremos uma maior criatividade e responsabilidade por parte daqueles que, até então, eram vistos apenas como governados.
Como meio para compreender a realidade complexa que se impõe aos governantes, Matus (2007) propõe o “triângulo de governo” formado pelas variáveis apontadas abaixo: FIGURA 2 – Triângulo de Governo
Projeto de Governo
Governabilidade Capacidade de Governo
Fonte: MATUS, Carlos. Adeus, Senhor Presidente: governantes e governados. São Paulo: Fundap, 2007
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Os três vértices desse triângulo estão inter-relacionados dinamicamente e, através da análise do equilíbrio entre cada um dos vértices que o compõem, será possível perceber onde residem as dificuldades do governo. O projeto de governo é resultado do processo normativo e das ações propostas. A governabilidade é conformada pelo sistema político-legal, que envolve variáveis que se controlam e outras que não se controlam e são dependentes das ações dos demais atores, por fim, a capacidade de governo traça as direções, planejamentos e a realização das ações governamentais.
O projeto de governo refere-se à agenda governamental, ou melhor, ao plano proposto por um ator que direcionará a condução da administração governamental em busca dos objetivos definidos e, invariavelmente, interfere nos projetos de outros atores.
A governabilidade delimita as variáveis que o ator controla e as que não possui controle, quanto maior o número de variáveis sob seu domínio, maiores serão as possibilidades de ação. Ela nos mostra qual a força que um ator possui para controlar os demais atores na complexa arena governamental.
A capacidade de governo é analisada como os requisitos que o ator, sua equipe e a instituição que dirige possuem para conduzir as ações. É o conjunto de habilidades, métodos e técnicas para conduzir o projeto rumo aos objetivos do governante e sua equipe. Neste vértice estão o conhecimento, a competência e a experiência para a implementação da ação:
O condutor dirige um processo para alcançar objetivos que escolhe e altera segundo as circunstâncias (seu projeto), superando os obstáculos de maneira não-passiva, mas ativamente resistente (governabilidade do sistema). E, para vencer essa resistência com sua força limitada, o condutor deve demonstrar capacidade de governo. (MATUS, 2007, p.59)
O conceito de “capacidade de governo” difere das demais abordagens, expostas anteriormente, por estar inserido de forma sistêmica e inter-relacional com os demais vértices, apontados acima. Isso faz com que o conceito se torne mais condizente com a complexidade presente nas ações governamentais. Esta característica torna a análise relevante, pois ao compararmos com as demais análises a “capacidade” nos é apresentada, muitas vezes, de forma isolada sem se vincular à realidade. Matus (2007) explicita que o plano, no ambiente real, está permeado por incertezas, surpresas e pelo próprio desconhecimento das intenções dos outros atores. As situações podem vir a mudar a qualquer instante, uma vez que a cada
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ação, os atores refletirão sobre seus interesses, sobre os problemas e resultados de suas interações. Delineiam-se os quatro grandes problemas do jogo semicontrolado:
• Saber explicar a realidade do jogo;
• Saber delinear propostas de ação sob forte incerteza;
• Saber pensar as estratégias para lidar com os outros jogadores e com as
circunstâncias, para calcular bem o que podemos fazer, em cada momento, em relação ao que podemos fazer para alcançar os objetivos; e
• Saber fazer no momento oportuno e com eficácia, recalculando e
complementando o plano com um complemento de improvisação subordinada. (MATUS, 2007, p. 8).
Dessa forma, as capacidades de governo não são permanentes, elas variarão a cada projeto proposto, o que ensejará determinadas variáveis que o autor controla e outras que não controla, assim como está sujeito às variações das ações dos outros atores, ou seja, as situações impostas farão com que as capacidades demandadas não sejam sempre as mesmas. Como a capacidade está delimitada pelo seu contexto situacional, poderão existir capacidades que não se efetivam, ou melhor, que o governo não consegue utilizar para a realização de seu projeto de governo. Dessa forma, o fato de um recurso existir não significa que se converterá em uma capacidade.