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O artigo 22 do SNUC estabelece que: “Art. 22. As unidades de conservação são criadas por ato do Poder Público.” Há que ressaltar, antes de tudo, o sentido da expressão “são

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BRASIL. Lei nº 11.460, de 21 de março de 2007. Dispõe sobre o plantio de organismos geneticamente modificados em unidades de conservação; acrescenta dispositivos à Lei nº 9.985, de 18 de julho de 2000, e à Lei nº 11.105, de 24 de março de 2005; revoga dispositivo da Lei nº 10.814, de 15 de dezembro de 2003; e dá outras providências. Disponível em <http://www.presidencia.gov.br>. Acesso em 14 abr. 2007.

criadas” do enunciado do artigo 22 transcrito para evitar a confusão por sua falta de técnica legislativa.

Deve-se entender pela palavra “criadas”, a sua mais ampla acepção: a capacidade de o Poder Público de promulgar oficialmente que uma área será de proteção ambiental, pois a iniciativa de criar, em sentido de propor, pode dar a impressão ao se ler o artigo 22, de que somente a detenha o Poder Público, o que não é verdade. Uma pessoa particular, física ou jurídica, pode propor ao Poder Público a criação de uma unidade de conservação, como ocorre na Reserva Particular do Patrimônio Natural - RPPN, na qual o Poder Público somente a reconhece como tal e averba à margem de seu registro público imobiliário as restrições e benefícios instituídos, conforme o Decreto nº5.746, de 5 de abril de 200672.

Às vezes a iniciativa dos estudos para a criação de uma unidade de conservação deve estar inserta em estudos mais gerais de implantação de uma atividade consumidora de recursos naturais, pública ou privada. Também porque o ato de “criar” do Poder Público somente poderá existir isso para a maioria das categorias de unidades de conservação, se por consulta pública houver aprovação da sociedade para que se faça, em caso contrário o Poder Público não poderá “criá-la”.

Existe também a possibilidade de o Poder Público suspender o exercício de atividades e empreendimentos efetiva ou potencialmente causadores de degradação ambiental, por no máximo sete meses, para a realização de estudos com finalidade de criação de unidade de conservação, conforme disposição do SNUC no Art.22-A e parágrafos.

Os critérios para a criação existem e estão divididos conforme seu caráter, que pode ser de cunho geográfico ambiental, de consulta popular e administrativo-formal.

ƒ Critério geográfico ambiental: Pelo critério geográfico ambiental se entende a exigência para referida criação, inclusive para a Reserva Particular do Patrimônio Natural - RPPN, de se haver realizado previamente estudos técnicos que permitam a identificação da localização da unidade de conservação, seu tamanho e limites apropriados à sua categoria. Embora o conteúdo do estudo tenha de ser apropriado à categoria que se pretende criar, nota-se um grau muito elevado de discricionariedade da administração pública no momento de especificar as características da unidade que irá ser criada. Mesmo assim, o estudo prévio que exige o critério geográfico

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BRASIL. Decreto nº 5.746, de 5 de abril de 2006. Regulamenta o art.21 da Lei nº 9.985, de 18 de julho de 2000, que dispõe sobre o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza. Disponível na página <http://www.presidencia.gov.br> Acesso em: 04 abr. 2007

ambiental para a criação das unidades de conservação deve observar: proximidade a outras áreas protegidas, existência da atividade usuária ou degradante de recursos naturais que esteja pagando medida compensatória, existência de populações advindas ou tradicionais, qualidade, raridade e beleza dos ecossistemas a se proteger.

ƒ Consulta popular: O critério de consulta popular baseia-se na obrigatoriedade de o Poder Público apresentar uma proposta à população local do lugar onde se pretende implantar a unidade de conservação, assim como a outras pessoas interessadas, composta por dados suficientes para sua caracterização, de maneira inteligível.

Essa consulta pode ser realizada através de reuniões públicas, ou por outros meios de oitiva da população local e outras partes interessadas. No entanto, habitualmente é realizado apenas um encontro, pouco divulgado, e a técnica dos estudos se expressa numa linguagem pouco compreensível para que a sociedade possa se manifestar a favor ou contra a criação da unidade de conservação, contrariando os preceitos do Art.5º do Decreto nº 4.340/2002. 73 O SNUC não diz explicitamente que a consulta pública tenha poderes para aprovar ou não aprovar a criação da unidade de conservação. Portanto, por pura lógica dedutiva, não se pode dizer que o sistema faça previsão, como forma consultiva popular, um simples ato de aceitação ou anuência popular sobre o que o Poder Público pretende fazer em prol da conservação da natureza, pois já existem outras formas de prestação de contas do governo à sociedade. Destarte, afirma-se que a consulta pública, especialmente em relação à gestão integrada e compartilhada das unidades de conservação, e ao dever da população de defender o meio ambiente ecologicamente equilibrado, além de ser obrigatória e preceptiva deveria contar – e isso é o que se propõe - com o resultado de aprovação ou não-aprovação da criação de unidade de conservação, como se fosse um referendum, indicador da soberania popular, com efeito vinculante para o Poder Público.

Também se destacam as limitações ao objetivo da consulta pública mencionado, ao se observar que sabiamente o legislador ressalvou dessa exigência duas categorias de unidade de conservação.

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BRASIL. Decreto nº 4.340, de 22 de agosto de 2002. Regulamenta artigos da Lei nº 9.985, de 18 de julho de 2000, que dispõe sobre o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza – SNUC, e dá outras providências. Disponível em:

<http://www.cetesb.sp.gov.br/licenciamentoo/legislacao/federal/decretos/2002_Dec_Fed_4340.pdf> Acesso em: 12 abr. 2006.

Existem duas categorias: a Estação Ecológica e a Reserva Biológica, para as quais ao Poder Público lhe cabe a possibilidade de criá-las sem consultar à sociedade. Tal exceção existe por se tratar das duas categorias, as únicas, destinadas à preservação integral da biota e demais atributos naturais existentes, que não são suscetíveis de visita pública, salvo em sentido educacional e assim mesmo restringida, e onde a pesquisa científica somente pode ser realizada depois de autorizada pela administração da unidade, segundo as restrições existentes. Não se pode esquecer que também a titularidade e uso de referidas categorias são públicos.

ƒ Critério administrativo-formal: no que se refere ao critério administrativo- formal, este se dá pela exigência do ato do Poder Público para instituir as unidades de conservação. O critério administrativo-formal se dá em todas as ocasiões, sem distinção da classe ou tipo de unidade de conservação que se pretenda criar. Muito menos há exigência para a espécie normativa na qual pode ser formalizado o ato de criação. Desta maneira, pode que a unidade seja criada por uma simples portaria, como acontece no caso do reconhecimento de uma Reserva Particular do Patrimônio Natural (RPPN)∗; por um decreto, ou por uma lei (em sentido estrito) quando seja o Poder Executivo impelido a ter aprovada sua intenção pelo Poder Legislativo. Ou, ainda, quando a competência para a iniciativa da lei não seja do Poder Executivo.

Ressalta-se também a existência desse critério administrativo-formal para os atos de modificação total ou parcial do grupo de uso sustentável para a proteção integral da unidade de conservação, atos que devem ser oficializados no mesmo nível hierárquico do ato empregado para a criação da unidade de conservação.

O SNUC somente regulamenta, no que diz respeito aos demais critérios, a necessidade de consulta pública para tal modificação total ou parcial do grupo, e não fala dos estudos prévios para identificar a necessidade e conveniência de dita modificação, o que entendemos que deveria ser inerente à tramitação do ato modificativo os estudos a ele referentes.

*No Ceará, onde a legislação ainda não está devidamente adaptada, a unidade de conservação particular recebe neste caso a denominação de Reserva Ecológica Particular – REP. No âmbito nacional o Decreto nº 5.746, de 05.04.06, regulamenta a criação, implantação e gestão de RPPNs.

O mesmo cabe dizer do ato administrativo que pretende ampliar os limites da unidade de conservação. Pode-se conseguir esse objetivo de ampliação utilizando outro instrumento normativo do mesmo nível hierárquico, respeitados os trâmites pertinentes.

Igual procedência não cabe quanto ao ato que objetive a redução dos limites de uma unidade de conservação. Neste caso, o ato deve ser formalizado através de uma lei (em sentido estrito, jamais por um decreto ou portaria) específica à redução. Não cabe dúvida que esta exigência é uma garantia, acertadamente prevista no SNUC, para que as câmaras legislativas em representação do povo ou dos Estados se pronunciem sobre uma provável perda do patrimônio público ou do patrimônio da biodiversidade, concedendo-lhe, portanto, potestade para pronunciamento sobre ato de desafetação ou de redução dos limites de uma unidade de conservação.