Petroleumstilsynet skal ha tillit og troverdighet i offentligheten

O início da gestão Luiz Inácio Lula da Silva, em 2003, trouxe novas tendências às políticas de avaliação da Educação Superior, porém, não necessariamente uma ruptura com as ações anteriormente realizadas. Por isso, é possível inferir que o Estado Avaliador ainda continuou presente no governo citado, mas de forma menos purista quanto foi de 1995 a 2002. Em verdade, as contradições entre as estratégias mais orientadas ao mercado e as políticas voltadas à democratização do público marcaram o governo Luiz Inácio Lula da Silva, dividindo as análises entre os pesquisadores em educação no Brasil.

Segundo Fonseca e Oliveira (2010) o governo de Luiz Inácio Lula da Silva (2003- 2010), se diferenciou da gestão Fernando Henrique Cardoso, no que se refere às políticas econômicas e educativas, por tentar equilibrar as tensões produzidas entre as demandas econômicas internacionais e as oriundas dos agentes do campo científico-educacional brasileiro. A principal crítica da comunidade acadêmica direcionada ao governo foi sobre o sentido mercadológico que as agências internacionais, como o Banco Mundial e o FMI imprimiram a educação, durante toda a década de 90. Exigiram os educadores que o novo governo tratasse a educação como um bem público e, como tal, incompatível com a lógica do mercado, que prega a privatização das IES e à predominância da competitividade e do individualismo no trabalho e na produção acadêmica.

A análise dos planos de governo, do primeiro e do segundo mandatos da gestão Luiz Inácio Lula da Silva, revelam a tentativa de equilibrar as pressões acadêmicas das IES públicas com as oriundas dos outros segmentos sociais e dos agentes econômicos. Assim, o plano do primeiro mandato aludia ao crescimento econômico com inclusão social, o que demandava “a presença ativa e a ação reguladora do Estado sobre o mercado” (PT, 2002, p. 3), sugerindo uma ação mais pública e menos privada no âmbito do governo Federal, o que ratificava as exigências da comunidade universitária. No plano educativo, este documento destacava a urgência de criação de novas políticas educacionais que garantissem o acesso à Educação Superior dos jovens das camadas mais pobres, que não possuíam oportunidades de entrar nas instituições públicas e nem pagar uma faculdade privada, em virtude do incipiente sistema de crédito educativo até então em vigor. Essa preocupação respondia as demandas por educação dos setores populares e demonstrava a intenção do governo em investir e ampliar os mecanismos de crédito para as IES privadas, o que ia ao encontro dos interesses de financiamento desses grupos.

No mesmo sentido de equilibrar demandas contraditórias, o programa de governo 2007 a 2010 inicia afirmando: “o nome do meu segundo mandato será desenvolvimento. Desenvolvimento com distribuição de renda e educação de qualidade” (PT, 2006, p. 5). Na

Educação Superior, a qualidade seria garantida pela continuação do Sinaes; da ampliação do acesso a este nível de ensino na rede privada por meio do Prouni, da criação de novas universidades públicas e no aumento de vagas nas já existentes. Essas políticas permitiriam responder as diferentes demandas realizadas pela sociedade, pela comunidade acadêmica das IES públicas e pelos investidores das IES privadas com fins lucrativos.

Contudo, do programa de governo à prática, a tentativa de conciliar as pressões econômicas, sociais e acadêmicas não foi uma tarefa de fácil operacionalização. Segundo a Andes/SN (s/d) o governo manteve o incentivo à expansão privatista por meio de políticas que privilegiaram as IES privadas com fins lucrativos, como é o caso das bolsas do Prouni; os concursos para docentes não conseguiram suprir as aposentadorias, se constituindo muitas vezes em reposição de vagas; a contratação de técnico-administrativos foi débil e a expansão das Ifes ocorreu paralela ao congelamento de recursos, porque as verbas não aumentaram proporcionalmente ao crescimento dos gastos ocasionados pela expansão. Com outro olhar, argumentam Melo (2010), Fonseca e Oliveira (2010) que apesar de mantida algumas orientações doutrinárias do governo anterior, a gestão Luiz Inácio Lula da Silva efetivou vários compromissos assumidos na campanha presidencial porque, em que pesem as contradições, desenvolveu políticas voltadas à fortalecer e democratizar a Educação Superior pública, pela fundação de novas universidades federais, a criação de novos campi nas Ifes já consolidadas e pela ampliação dos quadros docentes na rede pública.

Nesse contexto, não é de se estranhar que as contradições também caracterizem as políticas de avaliação e expansão do governo Lula da Silva, como pode ser observado no processo de elaboração e operacionalização do Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior (Sinaes), que ora tendeu a acatar os anseios da comunidade acadêmica, ora se voltou à regulação híbrida que fundamenta o Estado Avaliador.

Assim, no que se refere às políticas avaliativas, o marco do governo de Luiz Inácio Lula da Silva foi a Lei nº 10.861, de 14 de abril de 2004, que instituiu o Sinaes – o primeiro documento oficial que explicitou os valores e os compromissos das políticas avaliativas a serem desenvolvidas no Brasil. Ao Sinaes coube a missão de conciliar os objetivos de regulação e supervisão do Estado com os valores de emancipação e autonomia institucional das universidades, o que significou propor “uma reorientação de concepções e formas nas funções avaliativas e regulatórias sob jurisdição do Ministério da Educação, visando mais atentamente à democratização e à qualidade da Educação Superior no Brasil”. (MEC/SINAES, 2007, p. 137).

A dinâmica de constituição do Sinaes envolveu inicialmente um trabalho colaborativo entre diversas Instituições de Educação Superior (IES) e especialistas em avaliação institucional, unidos por meio das atividades desenvolvidas pela Comissão Especial da

Avaliação da Educação Superior (CEA), designada pelas Portarias Mec/Sesu nº 11, de 28 de abril de 2003, e nº 19, de 27 de maio de 200356. O objetivo da CEA era propor subsídios pedagógicos, políticos e metodológicos que possibilitassem reformular as políticas de avaliação da Educação Superior.

Embora o documento base do Sinaes, elaborado pela CEA, apresente uma perspectiva complexa e rica sobre avaliação educacional, algumas reflexões foram negligenciadas na regulação subsequente, o que criou um descompasso entre as orientações da comissão e as leis promulgadas. Todavia, a compreensão do descompasso é dada no próprio documento base ao explicar as divergências surgidas nas audiências públicas com diversas entidades representativas (científicas e profissionais) relacionadas à Educação Superior, pública e privada. Nessas audiências, ficou evidente tanto o grande número de consensos quanto a existência de divergências que não poderiam ser ignoradas pela legislação ulterior, porquanto se constituíam em importantes zonas de tensão. As divergências diziam respeito principalmente à manutenção dos procedimentos de mensuração adotados até aquele momento, no caso, do Exame Nacional de Cursos (Enc), da Avaliação das Condições de Ensino (ACE) e do Censo da Educação Superior. Assim, de um lado, havia entidades que defendiam que essas estratégias possibilitavam “a comparabilidade entre cursos de uma mesma área e a transparência dos resultados, o que permitiria pautar reformulações curriculares e projetos pedagógicos”. (MEC/SINAES, 2007, p. 83). De outro, a extinção imediata do “provão” era propugnada, tendo por justificativa a autonomia curricular das Instituições de Educação Superior.

Em virtude dessas pressões opostas a CEA tentou propor outro tipo de instrumento para a avaliação em larga escala, o Processo de Avaliação Integrada do Desenvolvimento Educacional e da Inovação da Área – Paideia, que objetivava ir além do escalonamento do desempenho dos estudantes e avaliar as tendências curriculares e as dinâmicas formativas. Contudo, como lembra Dias Sobrinho (2010, p. 212), “a proposta do PAIDEIA não foi bem entendida e acabou recusada pelo Mec, pela mídia e pelo Congresso Nacional. Em seu lugar, vingou o Exame Nacional do Desempenho de Estudantes – Enade”. A vitória do Enade sobre o Paideia evidencia a legitimidade que o modelo avaliativo que caracterizava o

56 _{A Comissão Especial da Avaliação da Educação Superior (CEA) foi presidida pelo professor José Dias}

Sobrinho (Unicamp), tendo como coordenador executivo o Sr. Daniel Ximenes (Sesu/MEC) e assessoria de Adalberto Carvalho (Sesu/Mec). A comissão era integrada pelos seguintes membros: professores Dilvo Ristoff (UFSC), Edson Nunes (Ucam), Hélgio Trindade (UFRGS), Isaac Roitman (Capes), Isaura Belloni (UnB), José Ederaldo Q. Telles (UFPR), José Geraldo de Sousa Júnior (Sesu), José Marcelino de R. Pinto (Inep), Júlio César G. Bertolin (UPF), Maria Amélia S. Zainko (UFPR), Maria Beatriz M. Luce (UFRGS), Maria Isabel da Cunha (Unisinos), Maria José J. Costa (UFPA), Mario P. Pederneiras (Sesu), Nelson C. Amaral (UFG), Raimundo Luiz S. Araújo (Inep), Ricardo Martins (UnB), Silke Weber (UFPE), Stela Maria Meneghel (Furb), Giliate Coelho Neto (UNE), Fabiana de S. Costa (UNE) Rodrigo da S. Pereira (UNE) e Teófilo Bacha Filho (CEE do Paraná). (Cf. MEC/SINAES, 2007).

“provão” havia alcançado na sociedade brasileira e entre os próprios agentes do campo científico-educacional.

Exemplo de posicionamento a favor da manutenção do modelo avaliativo que caracterizava o Enc pode ser observado no documento elaborado pelo Fórum Nacional de Pró-Reitores de Graduação das Universidades Brasileiras (Forgrad), em 2003, denominado de “Sugestões do Forgrad para o aprimoramento do Sinaes”. Neste, os membros do fórum manifestaram a preocupação com a ausência de um mecanismo que garantisse a visibilidade adequada sobre a qualidade do desempenho das IES, pois consideravam que a avaliação deveria ser acompanhada pela sociedade. Tal acompanhamento demandava a existência de uma categorização de fácil entendimento, para além da descrição e dos dossiês que previa o Sinaes. Por isso, sugeriram que as novas propostas mantivessem os aspectos positivos dos processos avaliativos antecedentes, em especial a preocupação em fornecer uma categorização na qual a comparabilidade fosse facilitada, contudo, diferente das experiências anteriores, sem atrelar esta classificação a apenas um instrumento avaliativo. (FORGRAD, 2003). Nesse contexto, percebe-se a incorporação da accountability pelos agentes do campo científico-educacional brasileiro, o que explica a manutenção do exame em larga escala no âmbito do Sinaes, pois este representava a forma de prestação de contas mais popularizada até aquele momento.

As divergências entre os agentes do campo científico-educacional terminaram por imprimir no Sinaes a coexistência, tal qual a LDB e o PNE, dos dois paradigmas avaliativos, o gerencial e o educativo. Desse modo, apesar da tônica inicial da nova proposta de avaliação ser assumidamente formativa, a legislação que a seguiu não caminhou apenas neste sentido, o que não significa que o Sinaes não represente um grande avanço em relação às políticas avaliativas anteriores. Ao contrário, pois transformou a avaliação em uma importante mesa de negociação entre os objetivos do Estado e os da comunidade acadêmica, permitindo inclusive expor as divergências existentes sobre o significado das práticas avaliativas entre as próprias IES.

Após regulamentações específicas, o Sinaes ficou organizado em três grandes componentes e quatro momentos. Os componentes dizem respeito aos três focos avaliativos já indicados pela LDB e pelo PNE: a instituição, os cursos de graduação e o desempenho dos estudantes. A grande novidade ficou por conta da avaliação das instituições que passou a abranger duas fases, o que criou, na prática, quatro momentos avaliativos dentro do Sinaes. Neste formato, a avaliação institucional passou a abranger a autoavaliação, efetivada pela própria instituição de ensino, e, na sequência, a avaliação externa in loco realizada pelas Comissões Externas de Avaliação Institucional, designadas pelo Inep. A comparação e o diálogo entre os resultados das avaliações internas e externas finalizariam o procedimento de avaliação das Instituições de Educação Superior. Apesar de

possuir três componentes, o Sinaes privilegiava a avaliação institucional como eixo central do sistema, pois o curso e o aluno deveriam ser avaliados em função da totalidade institucional e não como fins em si mesmos. (DIAS SOBRINHO, 2008; 2010).

Em relação aos órgãos gestores do Sinaes, observa-se uma evolução conforme a legislação foi sendo detalhada, porque a Lei nº 10.861/2004 instituiu como responsáveis pelas estratégias e procedimentos contidos no Sinaes apenas a Comissão Nacional de Avaliação da Educação Superior (Conaes), como órgão colegiado de coordenação e supervisão do Sistema, e o Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (Inep), como o responsável pela realização dos procedimentos avaliativos, quer fossem o da instituição, dos cursos ou do desempenho dos estudantes. Contudo, o artigo 3º do Decreto Federal nº 5.773/2006 ampliou os órgãos competentes ao indicar que as funções de regulação, supervisão e avaliação seriam exercidas pelo Ministério da Educação (Mec), Conselho Nacional de Educação (CNE), Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (Inep) e pela Comissão Nacional de Avaliação da Educação Superior (Conaes).

Além desses órgãos mais amplos de regulação, a Lei nº 10.861/2004 e a Portaria do Mec nº 2.051, de 9 de julho de 2004, instituíram e regulamentaram a Comissão Própria de Avaliação (CPA), responsável pela coordenação dos processos de autoavaliação institucional e pela sistematização e prestação de informações solicitadas pelo Inep. Por meio da CPA a legislação exigiu a criação, em cada IES, de uma estrutura permanente de avaliação, pautada nos valores e compromissos de transparência, autonomia e democracia.

A regulamentação do Sinaes foi realizada por um conjunto de leis, portarias e decretos. Entre esses documentos destacamos: a Lei nº 10.861/2004, que institui o Sinaes; a Portaria do Mec nº 2.051/2004, que regulamenta a metodologia a ser adotada no sistema de avaliação e indica os objetivos e procedimentos da avaliação institucional; o Decreto Federal nº 5.773/2006, que esclarece os objetivos e a forma a ser assumida pelos processos de regulação, supervisão e avaliação. Nesses três documentos, é possível observar o entrelaçamento dos paradigmas avaliativos; porém, de modo diferente da LDB e do PNE, em uma perspectiva que se anuncia como guiada predominantemente pelos interesses e valores educacionais, mesmo quando se volta para os objetivos de regulação e supervisão.

A Lei nº 10.861/2004, que instituiu o Sinaes, em seu artigo 1º, parágrafo 1º, estabelece quatro grandes finalidades para o Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior (Sinaes), nas quais se entrecruzam, como dito, objetivos de regulação e elementos emancipatórios. Desta forma, a lei mantém o foco supervisor e o discurso de qualidade, já indicados pela LDB e pelo PNE, afirmando a melhoria da qualidade da Educação e a orientação da expansão de oferta na Educação Superior como tarefa precípua. De outro

modo, inova, em relação às legislações anteriores, ao indicar como finalidade o aumento permanente da eficácia institucional e da efetividade acadêmica e social, bem como a promoção do aprofundamento dos compromissos e responsabilidades sociais das IES. Assim, pelas finalidades, o Sinaes já anuncia a tentativa de conciliar regulação e autonomia, por meio de uma visão avaliativa emancipatória.

A visão emancipatória surge em vários momentos da Lei nº 10.861/2004, inclusive pela forma como as finalidades devem ser concretizadas, porque o texto indica como fundamental a valorização da missão pública das instituições superiores; a promoção dos valores democráticos; o respeito à diferença e à diversidade das IES e, por fim, a afirmação da autonomia e da identidade institucional. A face emancipatória ocorre ainda no objetivo da avaliação institucional, que, antes de ser mera aferição de conformidade com a lei, se constitui, segundo o artigo 3º, em processo de identificação do perfil e significado da atuação desenvolvida por cada instituição.

A visão mais quantitativa é retomada na lei do Sinaes pela manutenção de procedimentos de mensuração, a exemplo do Exame Nacional de Desempenho de Estudantes (Enade). Na mesma linha, a perspectiva reguladora é afirmada no artigo 1º, parágrafo único, que se refere ao uso dos resultados avaliativos, pois indica que estes serão o referencial básico dos processos de regulação e supervisão da Educação Superior. Todavia, o sentido da regulação não fica claramente definido na lei citada.

É o Decreto Federal nº 5.773/2006 que diferencia e dispõe sobre as funções de regulação, supervisão e avaliação contidas no Sinaes. Segundo o referido documento, a regulação versa sobre a autorização para o funcionamento de Instituições de Educação Superior (IES) e de cursos de graduação e sequenciais. Assim, a regulação se constitui em processo de controle de entrada no sistema de ensino, pois exige que determinadas precondições sejam atendidas. Por outro lado, a supervisão, segundo o decreto citado, busca a conformidade da oferta de Educação Superior no Sistema Federal de Ensino com a legislação aplicável, e se constitui em observação e controle do processo educacional realizado pelas diferentes IES. Assim, por meio da regulação e da supervisão, o Sinaes exerce o controle para entrada e permanência das instituições na Educação Superior, realizando o disposto na LDB e no PNE. Nesse processo, cabe a avaliação, comprometida, ainda segundo o decreto, com a melhoria da qualidade da Educação, fornecer o referencial básico para os processos de regulação e supervisão no Ensino Superior. Isso significa que a avaliação é o elemento definidor do sentido a ser concretizado pelas práticas reguladoras e supervisoras, o que a torna responsável por fornecer o tom – emancipatório ou coercitivo – do diálogo entre o poder público e as IES.

Pela análise dos documentos citados, percebe-se, como explica Dias Sobrinho (2010), que o Sinaes, em sua formulação inicial, se baseava em uma concepção global e

integradora de avaliação, se constituindo em um sistema, na acepção do termo, pois integrava diferentes instrumentos para atingir objetivos coerentes e consistentes, entre estes a formação integral de cidadãos-profissionais, pautada no princípio da educação como bem público; direito humano e dever do Estado.

A partir desta visão formativa foi delineada a metodologia e os princípios a serem adotados pelos três grandes componentes que constituem o Sinaes: a avaliação institucional, a de cursos e a de desempenho dos estudantes. Dessa forma, apesar do Sinaes, em virtude da pressão de agentes internos e externos ao campo científico- educacional brasileiro, ter mantido o exame em larga como mecanismo de avaliação, este foi adequado a visão educativa que sustentava o sistema.

Assim sendo, o Exame Nacional do Desempenho dos Estudantes (Enade) foi inicialmente delineado como um teste criterial que se diferenciava do Enc/provão em vários aspectos. Entre estes, a compreensão que o resultado da prova não refletia mecanicamente a qualidade do curso, mas avaliava o desempenho dos alunos, como estes utilizavam as competências e habilidades necessárias à sua atuação profissional e cidadã. Outra diferença é que o Enade se preocupava com a evolução da performance dos discentes, comparando os resultados observados entre as duas aplicações feitas, no primeiro e no último ano do curso de graduação, tendo por “foco principal a trajetória do estudante”. (DIAS SOBRINHO, 2010, p. 213). Por isso, a principal diferença consistia no caráter dinâmico e de processo do Enade, em contraposição a avaliação estática e de produto realizada pelo Enc/provão.

Outra diferença fundamental é o lugar e a importância do exame de larga escala dentro do sistema, pois o Enade, originalmente, possuía uma função secundária, servindo de apoio aos outros instrumentos avaliativos. Este papel subsidiário não permitia que os resultados do exame fossem utilizados na elaboração de rankings e nem como instrumentos principais nos procedimentos de regulação. (DIAS SOBRINHO, 2008; 2010).

Contudo, em 2008, o Mec, por meio do Inep e com aval da Conaes, começou a desvirtuar os encaminhamentos formativos do Sinaes e a adotar práticas de classificação, similar aos rankings produzidos na década de 90, tomando como principal base os resultados do Enade. A justificativa do Mec para a formulação desses rankings foi a exigência de níveis que consta na lei do Sinaes, com o objetivo de permitir a comparação entre as redes de educação e as IES.

Desse modo, apesar da proposta original do Sinaes criticar a elaboração de

rankings, os encaminhamentos do Inep reviveram essa estratégia e transformaram o Enade

em um novo “provão”. Assim, o cerne do Sinaes foi sendo, na prática, substituído, pois a Avaliação Institucional que era o principal mecanismo do sistema foi obscurecida pelo exame em larga escala. De elemento secundário, o Enade foi crescendo e corroendo, tal

qual um tumor, as experiências autoavaliativas impulsionadas pelo Sinaes, retirando o foco da instituição para o resultado de uma prova que avalia o estudante e seu curso. Como analisa Dias sobrinho (2010, p. 216): “Paulatinamente, a instituição foi cedendo lugar aos cursos, a avaliação institucional, especialmente em sua dimensão interna não se consolidou em todas as IES e o Enade foi ganhando crescente destaque e autonomia”.

O agigantamento do Enade produziu os mesmos efeitos que o Enc havia causado na opinião pública, ou seja, a redução do processo avaliativo a nota em uma prova, por isso, o Enade “na mídia e na sociedade em geral, tornou-se sinônimo de avaliação, em sentido pleno, como ocorrera nos tempos do “provão”, como se todo o Sinaes se resumisse a esse exame”. (DIAS SOBRINHO, 2010, p. 216).

Pela centralidade alcançada pelo Enade57_{, o estudante voltou a ser pensado como a} principal fonte de informação para o estabelecimento dos índices de qualidade, em consonância com a lógica do campo econômico, para o qual todo serviço deve ser avaliado pelo que produz e por quem o paga. Ora, no caso do Enade, em uma visão economicista, o aluno é tanto o cliente quanto a expressão dos resultados produzidos pelos serviços educativos vivenciados nas IES. Esta perspectiva mercadológica transformou o Enade em uma tecnologia de classificação e controle, muito próxima das estratégias características do Estado Avaliador e bastante longe dos ideais que alimentavam o coletivo acadêmico que pensou, debateu e propôs a versão original do Sinaes.

O fortalecimento do Enade como principal instrumento avaliativo e como mecanismo de classificação das IES foi ratificado pelo surgimento, em 2008, do Conceito Preliminar de Curso (CPC) e do Índice Geral de Cursos (IGC) 58_{. Estes superestimaram as notas obtidas} no Enade para além do que inicialmente sugeria a Lei do Sinaes, pois esta previa a