As taxas de serviço são instituídas em razão da utilização49 efetiva ou potencial de serviços públicos divisíveis e específicos, prestados ou postos à disposição do contribuinte.
Ao se destrinchar o conceito de taxa de serviço, é mister definir a noção de serviço público. A tarefa, entretanto, não é das mais simples. A doutrina administrativista admite que a locução em causa pode ser tomada em três diferentes acepções: sob o ponto de vista subjetivo ou orgânico; material ou objetivo e o técnico-formal.
Em síntese apertada, conforme anota FABIO BARBALHO LEITE,50
“consistiria o primeiro em definir-se serviço público como o conjunto das atividades administrativas estatais; o segundo, em definir o serviço público por uma essência própria, um caráter substancial do próprio conceito; e o terceiro faz a definição derivar do regime jurídico aplicado: o administrativo.
Da análise dos três critérios, uma primeira conclusão se impõe: a insuficiência da utilização isolada de quaisquer deles para a definição pretendida”
Feita a observação, tomaremos por base a definição construída por CELSO ANTONIO BANDEIRA DE MELLO, que, a nosso ver, abarca em conjunto os aspectos apontados. São esses os seus termos: “serviço público é toda atividade de oferecimento de utilidade ou comodidade material destinada
políticas a criarem taxas de serviço e polícia, por outro lado, proibiu-as de instituir essas outras modalidades de taxas (in Curso de Direito Constitucional Tributário, p. 477 usque 478).
49
Vale ressaltar, nesse ponto, a perspicaz observação de FÁBIO BARBALHO LEITE: “Literalmente, está escrito utilização de serviço público, e não prestação de serviço público, contudo, constituem as expressões duas formas de referir a mesma realidade, conforme apenas as distintas posições dos sujeitos na relação fáctica: o contribuinte paga a taxa pela utilização do serviço; o Estado exige a taxa pela prestação do serviço” (in Direito Tributário Constitucional - Temas 1, p. 181.).
50
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à satisfação da coletividade em geral, mas fruível singularmente pelos administrados, que o Estado assume como pertinente a seus deveres e presta por si mesmo ou por quem lhe faça as vezes, sob um regime de Direito Público”.51
Com supedâneo no autor administrativista, ROQUE ANTONIO
CARRAZZA sintetizou a idéia principal do conceito, asseverando que “o que
torna público um serviço não é sua natureza, nem qualquer propriedade intrínseca que possua, mas o regime jurídico a que está submetido”.52
Também nessa esteira é o posicionamento de ELIZABETH NAZAR
CARRAZZA, preferindo enfatizar o regime jurídico adotado ao critério
subjetivo:
De modo geral e em princípio, não importa perquirir acerca da natureza da pessoa que desempenha a prestação da utilidade material. É indiferente, para este efeito, seja o serviço prestado pelo Poder Público ou por pessoas privadas, que em seu nome atuem. Apenas o regime jurídico – entendido como o conjunto de normas e princípios que o regulam – pode extremá-lo dos demais serviços.53
Para o direito tributário, entretanto, o conceito de serviço público é um tanto mais restrito. Sob esse enfoque, a professora ANNA EMILIA
CORDELLI ALVES observa que o art. 145, II, da CF, ao qualificar como serviço
público autorizador da exigência tributária aquele que for específico e divisível, reconhece, implicitamente, que a noção geral de serviço público é mais ampla. Não quer dizer que somente será serviço público aquele que for
51
Curso de Direito Administrativo, p. 612.
52
Curso de Direito Constitucional Tributário, p. 470.
53
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específico e divisível. Significa, apenas, que os serviços públicos que possuírem essas qualidades é que poderão ensejar a instituição de taxas.54
Conclui-se, portanto, que as qualidades de especificidade e divisibilidade deverão integrar o conceito de serviço público para o direito tributário. No dizer de FÁBIO BARBALHO LEITE, o conceito mais restrito de serviço público, utilizado no direito tributário, presta-se a formar o idôneo aspecto material da hipótese de incidência tributária da taxa por serviço. Com espeque nesse autor, conceitua-se, pois, o serviço público, para fins tributários, como “a prestação de utilidades diretamente aos administrados, de forma específica (isto é, com utilização possível de ser individualizada e divisível cujo custo possa ser encontrado por unidades de uso particularizado) pelo Estado ou por quem o represente (através de concessão ou permissão) sob um regime de direito público, visando interesses coletivos, por ele, Estado, tutelados”. 55
O Código Tributário Nacional, no art. 79, incisos II e III, traz a definição legal do que seria essa especificidade e divisibilidade do serviço:
Art. 79. (...)
II – específicos, quando possam ser destacados em unidades autônomas de intervenção, de utilidade ou de necessidades públicas,
III – divisíveis, quando suscetíveis de utilização, separadamente, por parte de cada um de seus usuários.
Portanto, os serviços públicos específicos, chamados pela doutrina de individuais, singulares ou particulares, são os prestados uti singuli,
54
Curso de iniciação em Direito Tributário, p. 226.
55
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em contraposição aos serviços gerais, ditos também universais, prestados uti universi.
Enquanto os serviços gerais, remunerados em grande parte pelos impostos, são prestados a toda a coletividade, indistintamente, os serviços específicos, remunerados pelas taxas, dirigem-se a pessoas ou grupos determinados. Nos serviços específicos, é possível identificar aquele que o utiliza. É exatamente essa particular referência a um dado contribuinte que constitui a especificidade do serviço público.56 Daí advém a característica da divisibilidade desse serviço, permitindo que sua utilização seja individualmente mensurada ou avaliada, possibilitando, enfim, uma divisão de seu custo na medida em que cada usuário usufrui da atividade estatal.57
A divisibilidade do serviço público é bem explicitada por ANNA
EMILIA CORDELLI ALVES: “somente com tais tipos de serviços, que são suscetíveis de utilização separadamente, é que se pode constatar uma atividade estatal dirigida ao contribuinte. Somente os serviços públicos divisíveis é que podem ser divididos em unidades de uso ou consumo particularizando-se com relação a certa pessoa”.58e 59
56
Conforme leciona FÁBIO BARBALHO LEITE: “Dizer que um serviço público é específico a cada administrado significa afirmar que há uma individualização no oferecimento e prestação do serviço” (in Direito Tributário Constitucional, p. 195.).
57
Nessa esteira, o Supremo Tribunal Federal declarou a inconstitucionalidade das taxas de iluminação pública, assim como das taxas de limpeza pública e de conservação de vias e logradouros públicos, ambas sob o mesmo fundamento, qual seja, a hipótese de incidência, nesses casos, não é serviço público específico, pois tais serviços não são mensuráveis, divisíveis ou referidos a determinado contribuinte. Tal posicionamento veio a ser, posteriormente, consolidado na súmula nº 670, verbis: “O serviço de iluminação pública não pode ser remunerado mediante taxa”. A título ilustrativo cite-se, ainda, os seguintes julgados: RREE 231.764, 233.332, 204.827, 188.391.
58
Curso de iniciação em Direito Tributário, p. 231.
59
É complementar, nessa parte, a lição de FÁBIO BARBALHO LEITE: “A divisibilidade, por sua vez, é elemento correlato da especificidade. Se esta é a individualizada referência da ação estatal aquela consiste na possibilidade dessa mesma atuação ter seu custo quantificado em moeda, e, assim, poder ser precisado o gasto do Estado individualizado a um administrado. Divisível é o serviço público que, sobre ser específico, isto é, ter sua demanda especializada quando a este ou aquele administrado (ser passível de utilização individual), pode ser organizado em unidades de
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São exemplos de serviços públicos específicos e divisíveis: o fornecimento de água, de certidões, de transporte coletivo, de telefone, etc.
Menciona, ainda, o texto constitucional, que a utilização potencial do serviço também enseja a instituição de taxa. Assim, a cobrança da taxa está autorizada não só quando o contribuinte efetivamente usufrui do serviço prestado, mas também quando tem esse serviço à sua disposição, embora não o utilize. Enfim, a tributação por taxas pode ocorrer pela utilização efetiva de serviços públicos prestados ao contribuinte (taxa de serviço fruído) ou pela utilização potencial de serviços postos à sua disposição (taxa de serviço fruível).60
Também é o art. 79, inciso I, que esclarece acerca da potencialidade e efetividade do serviço público:
Art. 79. Os serviços públicos a que se refere o art. 77 consideram-se:
I – utilizados pelo contribuinte:
a) efetivamente, quando por ele usufruídos a qualquer título; b) potencialmente, quando, sendo de utilização compulsória, sejam postos à sua disposição mediante atividade administrativa em efetivo funcionamento;
Tem-se, então que a taxa fruível somente poderá ser cobrada quando o serviço público for de utilização compulsória, isto é, obrigatória por força de lei. Obviamente, pois ante ao princípio da legalidade, ninguém será obrigado a fazer alguma coisa senão em virtude de lei (art. 5º, II, da CF). Conseqüentemente, caso o serviço que estiver à disposição do contribuinte
uso cujo custo é calculável, possibilitando sua cobrança mediante taxa” (in Direito Tributário
Constitucional, p. 196.).
60
Sobre a possibilidade de existir no Brasil a taxa de serviço fruído e a taxa de serviço fruível, ver: Curso de Direito Constitucional Tributário, ROQUE ANTONIO CARRAZZA,p. 475.
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seja de utilização facultativa, a taxa somente poderá ser instituída na hipótese de sua efetiva utilização.
Sobre a compulsoriedade na utilização do serviço, é pertinente a lição de ROQUE ANTONIO CARRAZZA:
A compulsoriedade da fruição do serviço púbico nasce da lei. Esta, no entanto, não tem total liberdade para impor, aos administrados, o dever de utilizar todo e qualquer serviço público. Antes, tal obrigatoriedade deve respaldar-se num valor ou interesse público prestigiado pela Constituição.
Assim, a lei pode e deve obrigar os administrados a fruírem, dentre outros, dos serviços públicos de vacinação, de coleta de esgotos, de coleta domiciliar de lixo, de fornecimento domiciliar de água potável. Por quê? Porque, nestes casos, está em jogo a saúde pública, um dos valores que a Constituição Brasileira prestigiou.61
Portanto, é obrigatório ao particular o uso de serviços que envolvem o interesse público ou, em outras palavras, é compulsório porque o seu não-uso pode vir a prejudicar a ordem ou o bem-estar público.
61
ROQUE ANTONIO CARRAZZA esclarece, ainda, que não há impedimento ao Estado prestar serviços públicos a título gratuito. Pondera, porém, que tal gratuidade somente é possível diante de atuações estatais que prestigiem valores consagrados na Constituição, v. g., a proteção aos hipossuficientes, sob pena de, se assim não for, afrontar ao princípio da isonomia (in Curso de
Direito Constitucional Tributário, p. 476-478). Completando esse entendimento, FABIO
BARBALHO LEITE esclarece: “a exigência ou não de retribuição por todo e qualquer serviço público não se encontra sob a discricionariedade do legislador ordinário. Alguns serviços públicos devem ser necessariamente remunerados. Por exemplo, a gratuidade dos serviços de correios e telégrafos sobressai impedida pela Carta Magna, isto porque o benefício ensejado por esta prestação estatal repercute sobremaneira no indivíduo, apesar de, conceitualmente, a atividade refletir interesses coletivos. Diferentemente passa-se com a vacinação pública, cujos efeitos fazem-se sentir de pronto em toda a coletividade. Ademais, se estivesse permitido ao legislador ordinário determinar a gratuidade de qualquer serviço público, estar-se-ia negando eficácia ao princípio da retributividade, o que seria quebra da supremacia constitucional...” (in
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