Ao se analisar a tramitação de uma matéria no Legislativo brasileiro, é indispensável considerar a centralidade do Poder Executivo na produção legislativa do país. Estudos recentes têm demonstrado que a Constituição de 1988 coloca em desequilíbrio algumas atribuições dos Poderes, entre elas está a capacidade do Executivo de propor as medidas provisórias que tem trâmite legislativo mais célere, por exemplo. Além disso, o Poder Executivo tem enorme capacidade de influenciar a agenda do Congresso Nacional, e, no caso da Lei de Cotas, essa realidade também foi observada.
A partir da apresentação do projeto de lei de autoria do Executivo, o PL nº 73/1999 passou a ter andamento de fato na Câmara dos Deputados. Nos cinco primeiros anos desde a sua apresentação, a proposição não chegou nem a ser apreciada pela primeira Comissão. A partir de 2004, com a apresentação do projeto do governo, parlamentares petistas passaram a assumir a relatoria da matéria e seu andamento se deu de modo mais célere nas casas legislativas.
Esse estudo permite afirmar que foi na Câmara dos Deputados que o projeto de lei ganhou o formato que a Lei de Cotas possui hoje. Os três critérios de seleção48, por exemplo, foram decididos no âmbito da Câmara dos Deputados. O projeto enviado pelo Poder Executivo previa que as cotas raciais estivessem condicionadas ao pertencimento à escola pública; ao que tudo indica esse formato foi construído com inspiração na Lei do PROUNI.
De acordo com as entrevistas realizadas para este trabalho, sabe-se que o Ministério da Educação não tinha convicção sobre as cotas raciais. O empenho do governo foi na busca pela aprovação das cotas sociais. Nota-se pela tramitação que, desde o início, os parlamentares petistas construíram a narrativa de que há maior racionalidade nas cotas combinadas do que nas cotas exclusivamente raciais.
As discussões do plenário da Câmara dos Deputados incorporaram o critério de renda familiar máxima (1,5 salário mínimo) à proposta, levando a questão racial a um patamar ainda menor. O acréscimo de mais um critério indicador de renda fez com que o debate racial quase não coubesse na proposta. Arrisco afirmar que sua manutenção se deu pela forte pressão e expectativa do movimento negro sobre o tema.
A chegada da proposição ao Senado também mobiliza alguns esforços e articulações políticas. Como nota-se pela tramitação, a matéria teve dificuldade para sair da primeira comissão, a Comissão de Constituição e Justiça. Nela, foram realizadas três Audiências Públicas, foram feitos e concedidos alguns pedidos de vista e foram apresentados votos em separado. Todas essas ações apontam para a existência de resistência na aprovação do projeto de lei.
Destaca-se na análise documental da tramitação no Senado o conteúdo dos votos em separado. Assim como exaustivamente descrito neste capítulo, os Senadores apresentaram proposições que excluíam completamente o critério racial e que constituíam um modelo de política bastante frágil. Portanto, a alternativa política apresentada por alguns senadores desconsiderava toda a discussão racial relacionado às ações afirmativas.
As divergências analíticas colocadas no tópico anterior demonstram que um modelo de lei melhor poderia ter sido formulado, caso os parlamentares se inspirassem em experiências que já existiam e já possuíam avaliações. Porém, ao se analisar a tramitação no Senado Federal, fica evidente o áspero cenário para a existência de um outro formato de lei. Considerando a reflexão sobre relações raciais que esse trabalho pretende fazer, nota-se que as propostas alternativas apresentadas eram menos favoráveis à redução das desigualdades raciais.
São os documentos do Senado que apresentam com grande evidência onde estava o ponto central de embates e conflitos: nas cotas raciais. Aparentemente, mesmo com dados e indicadores de desigualdades raciais; ainda que os senadores reconhecessem discursivamente
que os prejuízos da escravidão não foram reparados; mesmo com a decisão do STF pela constitucionalidade das cotas tal como implementadas na UnB; ainda assim, não havia concordância sobre a necessidade das cotas raciais.
Nesse contexto, o que se observa é que o trâmite nas duas últimas Comissões do Senado se deu de modo acelerado. O senador Paulo Paim (PT/RS), como já mencionado, é um dos principais articuladores da temática racial no Congresso Nacional, e foi o responsável pela relatoria da proposição nas duas Comissões. É possível notar que a estratégia política utilizada por ele e pelos demais agentes políticos engajados na aprovação do projeto foi a de garantir que nenhum retrocesso fosse incorporado à proposta, encaminhando as discussões e votações com mais rapidez.
E assim foi o fim da tramitação no Senado, e, sem modificações no conteúdo, a matéria seguiria direto para sanção presidencial, não sendo necessária nova apreciação da Câmara dos Deputados. No plenário do Senado ocorreram discussões intensas, e, inclusive, foram aplicadas estratégias para que a matéria não fosse colocada em votação. O senador Aloysio Nunes protagonizou a oposição forte à proposição.
A aprovação da matéria, provavelmente, deixa um gosto amargo de uma vitória com as alianças desfavoráveis. Regulamentada a Lei de Cotas, a legislação está em período de implementação, e algumas análises sobre seu impacto já começaram a ser desenvolvidas. Vários novos desafios se colocam, e o acompanhamento e avaliação de políticas públicas no Brasil sofre com algumas limitações dada a escassez ou inacessibilidade dos dados, dificuldade percebida também para o caso da Lei de Cotas. Assim como exposto pelo INEP em 2016, há subnotificação do quesito cor/raça de discentes e docentes no Censo da Educação Superior, o que impacta nas possibilidades de acompanhamento, monitoramento e avaliação da política49.
A descrição e a análise desse trâmite legislativo suscita uma infinidade de questões a serem problematizadas. Entre elas, três pontos parecem especialmente importantes: o racismo institucional, o mito da democracia racial e a deficiência de representação política negra. Seguramente cada uma dessas categorias é bem mais abrangente do que será possível se desenvolver nesse trabalho, entretanto compreender o processo aqui estudado com auxílio
49 Texto publicado em 2016, denominado A cor ou raça nas estatísticas educacionais_ uma análise dos
instrumentos de pesquisa do INEP. Disponível em:
delas parece fundamental. O capítulo conclusivo tratará com mais profundidade sobre os significados e as relações possíveis entre estas categorias. Por ora, em linhas gerais, aqui podemos afirmar que a tramitação legislativa desse tema parece evidenciar como se dá um processo de racismo institucional. Na medida em que a justificativa mais comumente debatida nas últimas décadas para implementação de cotas para ingresso nas universidades esteve centrada nas desigualdades raciais, a incorporação marginal do tema na proposição ilustra a maneira como as questões raciais são tratadas nas instâncias de poder do país.
Além disso, os documentos produzidos nesse processo de construção da Lei demonstram como o mito da democracia racial ainda embasa e legitima a argumentação dos parlamentares. A crença em que uma divisão racial se daria a partir do momento em que as cotas raciais fossem admitidas; o apego à crença de que as pessoas de raças diferentes vivem harmonicamente no país; e a valorização da miscigenação como um patrimônio nacional, todos estes argumentos reificam o mito da democracia racial. Ousaria dizer que essa crença na democracia racial constitui um dos pilares do racismo institucional brasileiro.
A terceira questão, a representação política dos negros, conecta-se ao debate que iniciou esse capítulo – a democracia. Se é verdade que o mundo vive uma crise de representação política, essa crise parece colocar-se de modo especialmente grave no caso da representação da população negra no Brasil. Mesmo sendo mais da metade da população, menos de 10% dos parlamentares no Congresso Nacional atualmente são negros. O reduzido percentual de negros em cargos eletivos complexifica a discussão sobre uma decisão política como a estudada nesse trabalho.
Evidentemente não é possível fazer uma ligação direta entre a cor do parlamentar e sua atuação política, essa seria uma essencialização incabível. Também, não é possível desconsiderar a atuação de parlamentares brancos em causas raciais, alguns possuem sim sensibilidade ao tema. No entanto, me parece que a vivência na própria pele do racismo pode ser um fator motriz da atuação política engajada, assim como nota-se em parlamentares como Benedita da Silva (PT/RJ) e Paulo Paim (PT/ES).
Essas três questões, extraídas de reflexões sobre a tramitação da Lei, se conectam e serão aprofundadas posteriormente neste trabalho. Entendendo que no debate sobre as desigualdades raciais no Brasil as cotas apareceram como uma alternativa política viável, esperava-se que as discussões no Legislativo fossem reflexo disso. Contudo, o que se notou
foi a discussão das cotas priorizando critérios de classe social e formando um modelo de lei em que as cotas raciais estão subsumidas às cotas sociais.
Então, os parlamentares, os detentores do poder de decisão, não foram convencidos sobre a necessidade das cotas raciais. Ao observarmos os documentos disponíveis na tramitação legislativa, é perceptível que esse tema foi constantemente discutido e, ao mesmo tempo, foi tratado marginalmente na incorporação à norma.
O próximo capítulo será dedicado à análise das Audiências Públicas que aconteceram no Congresso Nacional no período de tramitação do projeto de lei. Esta análise busca evidenciar os momentos de interlocução entre a sociedade civil e o Estado contidos nas audiências públicas. Nestes momentos, a discussão racial foi tratada com a centralidade que estava sendo pautada nas discussões em outros espaços sociais.