6. VEDLEGG
6.1 ANALYSEN AV HVA-SPØRSMÅLET
6.1.2 Oversikt 2: Sammenstillinger og mønster i sammenstillingen
Depois do EC, o Brasil viu se desenvolver um movimento pelo avanço das pautas urbanas. Nabil Bonduki, ao analisar o período dos governos do ex-presidente Lula168, entre 2003 e 2009, apontou como os factos que ajudam nesta conclusão, v.g., a criação do Ministério das Cidades (2003) e a formulação de uma nova política habitacional (2004), que culminou na criação do Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social - FNHIS (2006). Com um cenário econômico mundial de crescimento histórico, a forte injeção de capital estrangeiro, acompanhada de um largo investimento do governo federal169 teve como resultado o crescimento da área da construção civil170, tanto voltada para a infraestrutura nacional, como também para o setor habitacional.171
No auge do desempenho econômico desse setor, adveio a crise da economia mundial, em 2008, com a quebra de grandes bancos americanos e o consequente abalos econômicos em vários países. A fim de evitar os reflexos deste evento na economia brasileira, o governo federal buscou aumentar o investimento público, sobretudo nesse setor da construção civil, com a finalidade de manter a economia brasileira em alta produção. Foi criado, então, o Programa Minha Casa, Minha Vida (PMCMV), maior programa habitacional do país, que destinou grandes recursos e promoveu obras de infraestrutura e a produção de unidades habitacionais, com foco nas baixas rendas.172
Esse programa foi instituído pela Presidente da República, à época, por meio da Medida Provisória n.º 459/2009, convertida pelo Congresso Nacional (CN) na Lei Federal n.º 11.977/2009, alcunhada de Lei Minha Casa Minha Vida, que, além de tratar das normas do PMCMV, também continha um capítulo dedicado à REURB e foi a primeira legislação à desenvolver o tema.
168 BONDUKI, Nabil, Avanços..., Ob. cit., p. 305.
169 Em 2002 o investimento do governo federal em empresas privadas da construção civil foi de 8 bilhões de reais. Em 2008 esse número já era de 42 bilhões. BONDUKI, Nabil, idem, Ob. cit., p. 308 e 309. 170 O setor da construção civil tem grande impacto socioeconômico em um país, pois além de produzir habitação e infraestrutura, movimenta setores de variadas áreas. Permite o emprego de pessoas de pouca qualificação técnica, até profissionais de alto gabarito. Tem alta geração de tributos e demanda a aquisição de maquinários pesados e materiais de insumo em grandes quantidades. TEIXEIRA, Luciene Pires; DE CARVALHO, Fátima Marília Andrade. A construção civil como instrumento do desenvolvimento da economia brasileira. Revista Paranaense de Desenvolvimento, n. 109, p.9-26, 2005.
171 SOARES, Christiane Julia Ferreira. DIREITO À MORADIA E POLÍTICAS PÚBLICAS HABITACIONAIS: uma crítica da atuação do Estado na efetivação do direito fundamental. Dissertações do Programa de Mestrado em Direito, v. 4, n. 1, 2017, p. 55.
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Contudo essa mistura de uma política de produção habitacional com programas de regularização fundiária foi equivocada. As políticas que contemplam estas duas áreas são instrumentalizadas de modo diverso, visto que a produção habitacional depende quase que majoritariamente do mercado privado, enquanto às políticas de regularização fundiária requerem uma promoção eminentemente pública municipal.
Todavia, a atenção foi concentrada na ampliação do parque habitacional, notadamente em virtude do volume financeiro posto em forma de linhas de crédito para a construção de novas unidades e a ausência de recursos destinados à programas de REURB. Tal política pública foi, todavia, a incapacidade de reduzir o déficit habitacional para a baixa renda173 e levou à supervalorização dos centros urbanos, em virtude do mercado aquecido.174
E foi incapaz, também, de produzir melhoria das condições de vida das moradias de natureza social175. A informalidade que toma conta dos bairros, favelas e ocupações irregulares gera a exclusão dessas pessoas da proteção social, pois esses lugares acabam por não receber qualquer tipo de investimento ou serviço públicos. E essa realidade não pode ser transformada apenas através da construção de novas habitações, mas alicerçada em uma política intervencionista, curativa176, de mobilização social.177
Apesar das críticas, a Lei Federal n.º 11.977/2009 contribuiu para despertar, nos municípios, a atenção para a via que a regularização fundiária urbana abre para o alcance dessas transformações, capazes de gerar soluções de grandes impactos sociais. Em uma só palavra, é a ferramenta e uma rota factível para o enfrentamento da questão dos assentamentos irregulares.178
173 Bonduki aponta que cerca de 2 milhões de habitações foram produzidas no âmbito do PMCMV. Todavia, a maioria das unidades foi produzida para a classe média. Além disso, o autor aponta que o aquecimento imobiliário levou à elevação do preço do solo urbano, o que dificultou o acesso das pessoas de baixa renda. BONDUKI, Nabil, Avanços..., ob. cit., p. 307.
174 SOARES, Christiane Julia Ferreira. DIREITO À MORADIA..., Ob. cit., p. 56.
175 Gouveia e Ribeiro apontam que o PMCMV falhou quando não criou estímulos para que as construções fossem concentradas nos centros urbanos, o que fez com que as unidades fossem deslocadas para locais periféricos e sem infraestrutura urbana. Isso, além de deslocar as pessoas de baixa renda para morarem em locais de difícil acesso, sem infraestrutura básica (como água encanada, energia elétrica e coleta de lixo), provocou também a necessidade de ampliação da malha urbana, com a consequente extensão dos serviços públicos e a elevação dos gastos municipais. GOUVÊA, Denise de Campos; RIBEIRO, Sandra Bernardes.
A política nacional de regularização fundiária: programa papel passado – avanços e desafios. In:
FERNANDES, Edésio; ALFONSIN, Betânia. (coords.). Direito à moradia adequada: o que é, para
quem serve, como defender e efetivar. Belo Horizonte: Fórum, 2014, p.247-260.
176 Vicente Abreu Amadei afirma que a teologia da regularização fundiária é a transformação do irregular em regular. Trata-se, pois, de um remédio, uma atividade curativa. AMADEI, Vicente de Abreu, Primeiras Impressões..., Ob. cit., p. 19.
177 FERNANDES, Edésio, Perspectivas..., ob. cit., p. 37.
178 COLBEICH, Samanta Amaral. Os avanços da regularização fundiária com o advento da Lei Federal
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A lei trouxe relevantes avanços no aspecto teórico, fornecendo conceitos legais importantes, v.g., as definições de regularização fundiária, de área urbana consolidada179, de assentamentos irregulares180, além de ter estabelecido alguns objetivos para os processos de REURB, que, como orienta Alberto Gentil de Almeida Pedroso, “são apresentados pelo legislador como verdadeiras normas-princípios do microssistema (fundiário), ante o alto grau de caráter orientativo das regras”.181
Criou, ainda, importantes instrumentos jurídico-urbanísticos182, v.g., a demarcação urbanística e a legitimação de posse, além de ter criado o procedimento administrativo pelo qual se desenvolvem as regularizações fundiárias urbanas – divididas em interesse social (REURB-S) e os demais, chamados genericamente de “interesse específico” (REURB-E). O tema será melhor desenvolvido, mais à frente.
Mas esses procedimentos estruturados pela lei encontraram, na prática, vários entraves e deficiências, que impediram um avanço mais acentuado da matéria nos municípios. Um dos principais erros foi, sem dúvidas, a alocação da tramitação do procedimento nos cartórios de registros imobiliários.183 Estes, enquanto pessoas privadas delegatárias de serviço público, formados por escolas jurídicas extremamente burocráticas e sem o real interesse pelo tema, fatalmente não se afiguraram bons os promotores dos procedimentos.
A lei também falhou e deixar de estabelecer prazos para a realização dos atos, o que levou à inefetividade dos processos, à multiplicação dos núcleos urbanos informais, ao aumento da desigualdade social, da violência, ao caos na circulação de pessoas, à expansão horizontal do perímetro urbano e ao crescente gasto público. A política nacional de regularização fundiária, até então, era uma mera declaração de intenções e os
179 Artigo 47.º: Para efeitos da regularização fundiária de assentamentos urbanos, consideram-se:
II – área urbana consolidada: parcela da área urbana com densidade demográfica superior a 50 (cinquenta) habitantes por hectare e malha viária implantada e que tenha, no mínimo, 2 (dois) dos seguintes equipamentos de infraestrutura urbana implantados: a) drenagem de águas pluviais urbanas; b) esgotamento sanitário; c) abastecimento de água potável; d) distribuição de energia elétrica; ou e) limpeza urbana, coleta e manejo de resíduos sólidos.
180 Artigo 47.º: Para efeitos da regularização fundiária de assentamentos urbanos, consideram-se: VI – assentamentos irregulares: ocupações inseridas em parcelamentos informais ou irregulares, localizadas em áreas urbanas públicas ou privadas, utilizadas predominantemente para fins de moradia;
181 AMADEI, Vicente de Abreu, Primeiras Impressões..., Ob. cit., p. 42.
182 Para ver todos os instrumentos que podem ser empregados no âmbito de um processo de regularização fundiária urbana, Crf. SANTIN, Janaína Rigo, Direito Urbanístico..., Ob. cit., p. 1613.
183 SALLES, Venício Antônio de Paula. Regularização fundiária: questões enfrentadas pelos grandes
centros urbanos e dificuldades procedimentais na implementação das metas para a melhor organização das cidades. ROLNIK, Raquel [et al.] Regularização Fundiária Sustentável–Conceitos e
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programas existentes, cheios de travas, não produziram efeitos significativos para alteração dessas realidades brasileiras.184
Com o intuito de modificar em grande parte o sistema existente, o presidente da República, à época, editou a MP n.º 759/2016. Aqui, cabe o destaque para o facto de que todas as leis sobre a matéria fundiária urbana se originaram de medidas provisórias185, que são normas legais criadas pelo presidente da república, excepcionalmente, desde que preenchidos os critérios de urgência e relevância da matéria tratada. Portanto, sempre houve o entendimento que a intervenção nas irregularidades fundiárias era um problema grave e que exigia intervenção pública, que nunca veio por meio de uma legislação amplamente discutida, em indefensável inércia do legislador brasileiro.186