Antes da vigência da Constituição Federal, a doutrina mantinha aceso ao debate a respeito de serem, ou não, as denominadas contribuições sociais espécies tributárias.
Os principais argumentos, contrários à natureza tributária das contribuições, eram de que não existia nenhuma previsão constitucional e de possuírem destinação específica e parafiscal, portanto não deveriam submeter-se ao regime tributário.
A Constituição de 1988 solucionou definitivamente essa celeuma em torno da natureza tributária das contribuições e da destinação da arrecadação do produto, sendo a União a detentora de competência para sua instituição.
As mencionadas contribuições sociais estão inseridas na Lei Maior, em seu art. 149, caput, no capítulo que trata do Sistema Tributário Nacional.
Assevera Carrazza (2002, p. 494) que “As contribuições sociais, são, sem sombra de dúvida, tributos, uma vez que devem necessariamente obedecer ao regime jurídico tributário, isto é, aos princípios que informam a tributação, no Brasil.”
A tipologia tributária das contribuições sociais está prevista no art. 149, I da Constituição Federal, onde a regra matriz constitucional dessas contribuições agrega, de modo indissociável, a ideia de destinação. Tal assertiva visa colocar o imperativo do texto constitucional, determinando que os ingressos advindos da arrecadação desses tributos devem ser destinados à viabilização ou custeio de uma determinada atividade de competência federal.
Foram criadas para promover a execução de atividades estatais direcionadas a assegurar a saúde, a assistência aos desamparados e a previdência social, motivo pelo qual foram criadas as contribuições do art. 195, da Constituição Federal. Igualmente, para promover a integração do empregado na vida e no desenvolvimento de empresas por meio da contribuição do PIS, assim como para a educação previu-se a contribuição do salário educação. Logo, as contribuições sociais destinam-se a financiar não só a seguridade social, mas também outros setores da sociedade, pois todas elas, sejam quais forem suas denominações, hão de ser destinadas a qualquer uma das finalidades perseguidas pelo Estado e provêm de diversas fontes de custeio.
Subdividem-se em duas categorias: (a) as genéricas e (b) as destinadas ao financiamento da seguridade social. As contribuições genéricas buscam financiar não apenas a seguridade social, mas o conjunto da ordem social em todo o Título VIII da Constituição (DERZI, 1991, p. 198). As contribuições destinadas ao financiamento da seguridade social, por outro lado, destinam-se a financiar as ações destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social (art. 194 da Constituição Federal), relacionando o constituinte, de forma taxativa, os arquétipos das possíveis regras matrizes de incidência das contribuições da seguridade social40.
40 Art. 195. A seguridade social será financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e das seguintes contribuições sociais:
I - do empregador, da empresa e da entidade a ela equiparada na forma da lei, incidentes sobre: a) a folha de salários e demais rendimentos do trabalho pagos ou creditados, a qualquer título, à pessoa física que lhe preste serviço, mesmo sem vínculo empregatício;
b) a receita ou o faturamento;
Como o objeto do presente trabalho é a análise dos limites e pressupostos dos regimes cumulativo, não cumulativo e monofásico do PIS e da Cofins, deter-se-á apenas a análise pormenorizada dessas contribuições.
3.5.1.1 Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins), e a evolução da legislação aplicável
A contribuição social sobre faturamento (Cofins) foi criada pela Lei Complementar nº 70/91. O fundamento de validade da Cofins encontra-se insculpido no art. 195, I, da Constituição Federal, o qual autoriza a instituição de contribuição sobre o faturamento ou receita.
O art. 1º da Lei Complementar nº 70/91 dispôs que a contribuição será calculada e recolhida, tendo por base o valor do faturamento mensal, assim considerado o total da receita bruta das vendas de mercadorias, de serviços de qualquer natureza, ou de ambos.
O inciso I do artigo 195 da Constituição Federal foi modificado pela Emenda Constitucional nº 20/98, para permitir a exigência de contribuição social sobre o faturamento ou a receita. Antes dessa emenda, a Lei Complementar nº 70/91 foi alterada pela Lei nº 9.718/98, a qual alterou a alíquota da contribuição e alargou sua base de cálculo, passando a Cofins a incidir sobre todas as receitas, independentemente de sua classificação contábil, e não mais sobre o faturamento41.
Em 2003, a Constituição Federal foi alterada pela Emenda Constitucional nº 42, possibilitando que o legislador ordinário possa fixar alíquotas ou bases de cálculo diferenciadas, em razão da atividade econômica, da utilização intensiva de mão de obra, do porte da empresa ou da condição estrutural do mercado de trabalho, bem como elevar em nível constitucional a não cumulatividade da Cofins, que foi instituída pela Lei nº 10.833/03.
41 Adentrar-se-á no mérito da constitucionalidade da ampliação da base de cálculo da Cofins pela Lei nº 9.718/98 nos capítulos IV e V do presente trabalho.
3.5.1.2 Contribuição para o Programa de Integração Social (PIS) e evolução da legislação aplicável
A contribuição ao PIS foi criada antes do advento da atual Constituição Federal. A Lei Complementar nº 7/70 instituiu uma contribuição destinada ao Programa de Integração Social, com o objetivo de promover a integração do empregado na vida e no desenvolvimento de empresas.
A Lei Complementar nº 8/70 instituiu a contribuição ao Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público (Pasep), que deveria ser recolhida pela União, Estados, Municípios, Distrito Federal e os Territórios, sobre as receitas correntes, efetivamente arrecadadas, deduzidas as transferências feitas a outras entidades da Administração. As autarquias, empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações da União, dos Estados, dos Municípios, do Distrito Federal e dos Territórios deveriam contribuir para o programa, calculando a contribuição sobre o valor da receita orçamentária, inclusive transferências e receita operacional.
A Constituição Federal de 1988 recepcionou a contribuição do PIS/Pasep no seu art. 23942.
Em 1998 as Leis nos 9.715 e 9.718 promoveram mudanças substanciais na legislação do PIS, entretanto esta última lei ampliou a base de cálculo do PIS para a totalidade da receita bruta auferida pela pessoa jurídica, passando a contribuição para o PIS ter a mesma base de cálculo da Cofins.
Em 2002, a Lei nº 10.637, instituiu, a partir de 01/12/2002, a não cumulatividade do PIS/Pasep, sofrendo diversas alterações no decorrer dos anos que se passaram, mantendo a sistemática cumulativa para contribuintes que se encontrem em determinados setores econômicos.
42 A contribuição ao PIS, apesar de não ter como fundamento jurídico o art. 195 da Constituição Federal, é destinada ao custeio da seguridade social, podendo sua finalidade ser enquadrada no âmbito das ações genéricas da previdência social, previstas no art. 201, III, da Constituição, as quais, entre outras, estão voltadas à proteção ao trabalhador em situação de desemprego (seguro desemprego). Neste sentido é o posicionamento de Greco (2004, p. 101-122).