O orçamento circunscrito no âmbito das políticas públicas não se limita a uma mera “peça técnica e formal ou a um instrumento de planejamento”, de que o Estado dispõe para cumprir metas e planos gerenciais de determinado programa de governo ou para viabilizar objetivos macroeconômicos. Diz respeito, muito além disso, a uma direção política e social assumida pelo Estado e que reflete a correlação de forças sociais e políticas presentes na sociedade. Enquanto peça de cunho político “serve para orientar as negociações sobre quotas de sacrifício sobre os membros da sociedade no tocante ao financiamento do Estado e é utilizado como instrumento de controle e direcionamento dos gastos” (OLIVEIRA apud SALVADOR, 2010; p. 178). O orçamento é dimensionado de modo a priorizar os interesses e classes que detêm hegemonia na sociedade, é a expressão de seus anseios, o que ratifica o seu caráter político e não neutro. Na análise de Fabrício de Oliveira (2001, apud Salvador, 2010) “os gastos orçamentários definem a direção e a forma de ação do Estado nas suas prioridades de políticas públicas”. O autor endossa o debate dizendo que:
39 Sobre tais impactos no mundo do trabalho: características, implicações e desdobramentos, ver Márcio Pochmann
O orçamento deve ser visto como o espelho da vida política de uma sociedade, à medida que registra e revela, em sua estrutura de gastos e receitas, sobre que classe ou fração de classe recai o maior ou o menor ônus da tributação e as que mais se beneficiam com os seus gastos, de forma que não se restringe a uma peça técnica e instrumental de política econômica e de planejamento, por meio da qual o Poder Executivo procura cumprir determinado programa de governo ou viabilizar objetivos macroeconômicos. A escolha do programa a ser implementado pelo Estado e dos objetivos da política econômica e social reflete os interesses das classes, envolvendo negociações de seus representantes políticos, em que o orçamento é expressão das suas reivindicações (p. 179).
O orçamento público deve ser entendido como política estruturante voltada para o atendimento e efetivação dos direitos amplos da sociedade. Para além de uma divisão equitativa de recursos deve vislumbrar a garantia dos direitos humanos fundamentais, estes tão expressamente aclamados na Carta Magna de 1988 e nos diversos acordos internacionais dos quais o Brasil é signatário, a partir da constituição de amplo complexo de serviços – segurança, educação, saúde, previdência, assistência social, transporte, entre outros – todos eles financiados pelas receitas oriundas dos impostos e, em sua grande maioria, de responsabilidade do Estado. Desse modo, é a receita tributária que reponde pela garantia de uma gama de políticas e serviços de interesse público, sem a qual (ou em sua insuficiência) nega-se e/ou restringe-se serviços essenciais a não ser que venham a ser financiados pela emissão de papel moeda ou pelo endividamento público. “O sistema tributário é que vai assegurar os recursos para a construção de um Estado de Direito Democrático e Social, destinado a assegurar o exercício dos direitos” (SALVADOR, 2010; p. 180).
A política tributária, entendida como política de natureza e interesse público, circunscreve-se como fenômeno imprescindível ao poder estatal para a geração do desenvolvimento coletivo, considerando que do mesmo requere-se, em função de sua própria natureza, a relação jurídico-obrigacional de aquisição de receitas públicas destinadas ao seu financiamento.
A necessidade de políticas públicas orientadas para o fomento da produção de bens e serviços públicos para o conjunto da sociedade, sempre foi, desde a constituição do Estado enquanto ente “mediador civilizador” (entenda-se,
organizador da sociedade civil), imperativo das demandas e carências coletivas e um facto de sua responsabilidade. Desse modo, fundamentado na supremacia do interesse público, o Estado através dos tributos, retira uma fração da disponibilidade financeira produzida pelo particular. Nessa relação são definidos a base de incidência econômica e o ônus tributário a serem imputados à sociedade.
Constituído legalmente como provedor das demandas coletivas e considerando a ampliação de suas atribuições exigiu-se do “Estado a necessidade de gerar receitas públicas, além daquelas proporcionadas pela exploração do seu próprio patrimônio” (FERREIRA, 2007, p. 29). Para tanto, a imposição tributária a partir da subtração de parcela da riqueza individual surge como indispensável à manutenção do aparato estatal. “A tributação é fato jurídico-econômico-social que transcende a vontade individual. Toda a sociedade e entes privados são impelidos a contribuir para a manutenção do Estado, através do pagamento de tributos” (FERREIRA, 2007, p. 31).
O artifício da tributação, porém, na definição da incidência sobre os fatos econômicos, pode impelir a um determinado grupo social maior disponibilidade da sua renda ao pagamento de impostos, fazendo-os suportar um peso maior da carga em relação a outros estratos da sociedade. Essa correlação é travada no âmbito político, donde são disputados os benefícios tributários e o poder do Estado entre as classes. Com o Estado, onde o homem se agrupa socialmente e se organiza politicamente, determinado grupo social passa a ter o domínio sobre os demais40. Weber (apud FERREIRA, 2007, p. 33) infere o ”Estado contemporâneo como uma comunidade humana que, dentro dos limites de determinado território [...] reivindica o monopólio do uso legítimo da violência física”.
De acordo com Harvey (apud FERREIRA, 2007, p. 33):
40 “O exercício da hegemina é, para Gramsci (2009), sempre uma relação pedagógica que busca subordinar em termos morais e intelectuais grupos sociais inteiros por meio da persuasão e da educação” (NEVES, 2010; p. 24). “A questão fundamental contida no conceito gramsciano de hegemonia é a transformação do projeto particular de uma classe ou fração de classe em uma concepção que passa a ser aceita pela ampla maioria” (GRAMSCI, 2000b; p. 19 apud NEVES, 2010; p. 24). “A hegemonia é a capacidade de direção, de conquistar alianças, capacidade de fornecer uma base social ao Estado proletário” ou burguês (GRUPPI, 1978; p. 05).
O Estado, constituído como sistema coercitivo de autoridade que detém o monopólio da violência institucionalizada, forma um segundo princípio organizador por meio do qual a classe dominante pode tentar impor sua vontade [...] Os instrumentos vão da regulação do dinheiro e das garantias legais de contratos de mercado leais às intervenções fiscais, à criação do crédito e às redistribuições de impostos, passando pelo fornecimento de infra-estrutura sociais e físicas, controle direto das alocações de capital e de trabalho, bem como dos salários e dos preços, nacionalização de setores essenciais, restrições ao poder da classe trabalhadora [...].
O monopólio da tributação conferido ao ente estatal decorre do seu poder de império, o que lhe permite arrecadar recursos financeiros de forma coercitiva e impositiva e, ainda, condicionar o direcionamento do fundo público. Podendo, por exemplo, impor na distribuição da carga tributária um maior peso ao trabalho e ao consumo que sobre a renda, o lucro e o patrimônio prejudicando, assim, alguns extratos da sociedade. A possibilidade do Estado em imputar a determinado grupo social, de pessoas físicas ou jurídicas, as obrigações de sua manutenção financeira, resulta de sua escolha subjetiva a partir de um conjunto de determinantes e interesses políticos e econômicos e da própria correlação de forças dos diferentes setores, o que implicará a orientação e a natureza da política tributária adotada.
A tributação como fato político está muito ligada à luta de classes por ser este elemento subjacente do fenômeno da conquista e manutenção do poder [...] Tributar – exigir dinheiro sob coação – é uma das manifestações do exercício do poder. A classe dirigente, em princípio atira o sacrifício às classes subjugadas e procura obter o máximo de satisfação de suas conveniências com produto das receitas (BORDIN apud FERREIRA, 2007, p. 39).
Seguindo essa lógica, a política tributária se expressa levando em consideração as intenções do setor político dominante que se concretizam socialmente através do arcabouço jurídico-administrativo construído para tal finalidade. A sucessão, através da história, dos sistemas tributários permite a concretude e a solidificação da política tributária, sendo possível indicar a que determinado período histórico constitui-se um dado modelo político-tributário. Para
Nogueira (apud FERREIRA, 2007) a configuração do sistema tributário pode efetuar- se através de medida legal, sendo este aspecto identificado como racional, teórico ou político, ou como resultado da evolução histórica. No Brasil, a mudança do modelo histórico para o racional se dá em dezembro de 1965 a partir de Emenda Constitucional nº 18/1965.
A imposição tributária, no Brasil, ao longo de sua história, aconteceu sem grandes transformações. Nossas regras e instituições jurídicas e econômicas sempre resguardaram certa linearidade, não observadas rupturas drásticas no sistema tributário. Os diversos tributos acompanharam apenas as modificações da economia e da sociedade, sem necessariamente adotar o direcionamento político da época. Em consequência do exaurimento de determinada base econômica, a incidência recaia sobre outra base capaz de gerar receitas públicas para o suprimento do Estado.
A Constituição de 1988, caracterizada como a Constituição Cidadã, significou um importante marco divisor do modelo político-administrativo e organizacional do Estado brasileiro. Trouxe importantes inovações quanto aos direitos de democracia e cidadania. De acordo com Ferreira (2007) a CF/88 manteve, entretanto, a mesma base estrutural-organizativa do sistema tributário anterior, mesmo assim conseguiu instituir um significativo avanço quanto à descentralização financeira e concessão da competência tributária plena aos municípios. Essa alteração constituiu-se de um fato inédito e uma considerável inovação na política tributária brasileira, já que a partir de então os municípios e os estados passam a integrar formalmente o pacto federativo e a dispor de poder constituinte, autonomia legislativa, financeira e competência tributária especifica, dentro de suas atribuições legais41.
41 Para uma apropriação mais profunda acerca dos aspectos constitutivos da estrutura tributária e suas transformações ao longo da história do Brasil ver Alexandre Henrique S. Ferreira, Política Tributária e Justiça Social, 2007.
3.2. Sistema tributário brasileiro: no compasso da contrarreforma
A Constituição Federal de 1988 estabeleceu um conjunto de princípios tributários, os quais permitiram a edificação de um sistema tributário baseado na justiça fiscal e social. Erguido sobre uma base de solidariedade, projetada a partir dos princípios de isonomia, universalidade, capacidade contributiva e essenciabilidade, seu projeto priorizou uma tributação direta, de caráter pessoal e progressista, vislumbrando proibir o tratamento desigual entre contribuintes que se encontrem em situação equivalente. Nos termos do art. 150 da CF, não é permitida a distinção em razão de ocupação profissional ou função exercida pelos contribuintes, independentemente da denominação jurídica dos rendimentos, títulos ou direitos. Nestes termos, a parcela de contribuição de cada indivíduo para com o Estado deve abarcar todos “os cidadãos que se achem na mesma situação jurídica, sem privilégios de indivíduos ou de classes sociais” (SALVADOR, 2010).
Seguindo esta direção, as mudanças propostas ainda apontavam para a descentralização da arrecadação, em oposição à realidade do período anterior da ditadura militar, quando a arrecadação era centralizada no âmbito federal. Na análise de Fabrício de Oliveira (op cit.) no tocante aos aspectos tributários, o texto constitucional destaca a equidade, objetivando melhor distribuição do ônus tributário entre os membros da sociedade. “No campo da descentralização estava o aumento das competências tributárias das esferas subnacionais e o aumento expressivo dos fundos de participação de estados e municípios” (p. 194).
Entretanto, a nova ordem neoliberal que se impôs a partir dos anos 1990 como força hegemônica, no país, provocou um retrocesso nos avanços alcançados com a Carta de 1988, minando também os avanços na legislação tributária.
Os questionamentos sobre a intervenção do Estado na economia e a chamada “crise fiscal” estabeleciam novos condicionantes na extração de novos recursos da sociedade pela via tributária. O novo arranjo de políticas macroeconômicas sucumbia a qualquer tentativa de desenvolvimento econômico; a definição da regulação tributária seria elemento decisivo das “condições globais de inserção da economia brasileira no mercado internacional” (Biasoto Jr., 2006, p.