Neste tópico ter-se-á o intuito de analisar quanto à efetividade das políticas públicas que foram implementadas pelo Brasil, nos anos de 2004 a 2014, no combate e na erradicação do tráfico de mulheres para fins de exploração sexual comercial. O foco desta pesquisa estará ancorado nas políticas que foram abordadas no capítulo segundo, fazendo-se reflexões quanto à efetividade dessas políticas diante do intuito brasileiro em combater este crime, mas abordando se de fato está ocorrendo positivamente medidas para eliminar este problema.
Quando se propõe examinar sobre a efetividade dessas políticas, necessário se faz conceituá-la, nesse sentido, Marília Patta Ramos e Letícia Maria Schabbach esclarecem que efetividade tem íntima relação com o crescente interesse dos governos na busca pelo “alcance
das metas, aferição dos resultados esperados e não esperados dos programas”. (RAMOS; SCHABBACH, 2012).
Complementando esta definição, para melhor compreender o que seriam políticas públicas efetivas, demonstra-se o entendimento exposto por Marcelo Douglas de Figueiredo Torres (2004, p. 175):
efetividade: é o mais complexo dos três conceitos, em que a preocupação central é averiguar a real necessidade e oportunidade de determinadas ações estatais, deixando claro que setores são beneficiados e em detrimento de que outros atores sociais. Essa averiguação da necessidade e oportunidade deve ser a mais democrática, transparente e responsável possível, buscando sintonizar e sensibilizar a população para a implementação das políticas públicas. Este conceito não se relaciona estritamente com a idéia de eficiência, que tem uma conotação econômica muito forte, haja vista que nada mais impróprio para a administração pública do que fazer com eficiência o que simplesmente não precisa ser feito.
Diante disso, considera-se que a efetividade na esfera pública é delimitada através dos benefícios, ofertados à população, resultantes de suas ações, isto é, a efetividade possui uma maior abrangência se comparada à eficácia, pelo fato de que esta indica se os objetivos traçados foram atingidos, ao passo que a efetividade se fundamenta em mostrar se aquele objetivo teve como foco trazer à população as melhorias que visava.
Isto posto, Torres (2004, p. 175) trás o conceito de eficácia abordando que “basicamente, a preocupação maior que o conceito revela se relaciona simplesmente com o atingimento dos objetivos desejados por determinada ação estatal, pouco se importando com os meios e mecanismos utilizados para atingir tais objetivos”. No entanto, diferente deste conceito Torres (2004, p. 175) aborda a eficiência como sendo:
Eficiência: aqui, mais importante que o simples alcance dos objetivos estabelecidos é deixar explícito como esses foram conseguidos. Existe claramente a preocupação com os mecanismos utilizados para obtenção do êxito da ação estatal, ou seja, é preciso buscar os meios mais econômicos e viáveis, utilizando a racionalidade econômica que busca maximizar os resultados e minimizar os custos, ou seja, fazer o melhor com menores custos, gastando com inteligência os recursos pagos pelo contribuinte.
Antes de se adentrar na análise quanto à efetividade das políticas públicas que foram abordadas no capítulo anterior, relevante se faz deixar uma reflexão quanto ao que é de fato uma política pública efetiva, isso porque é necessário observar se a efetividade está em ter o Brasil o intuito de elaborar relatórios e pesquisas que demonstrem o que é importante ser realizado para que no futuro se produza políticas públicas focadas no combate e na erradicação do crime; ou considera-se efetiva a política pública já criada, e de fato executada,
e que está no momento presente produzindo efeitos e demonstrando o combate real e positivo do delito; ou ter-se-á uma política pública efetiva a partir do momento que se consegue categorizar todos os dados relacionados à ocorrência do crime desde o universo nacional até o internacional, fazendo com que se tenha uma estatística quantitativa, que demonstra a ocorrência do delito, suas vítimas e os atores participantes desse crime nas diversas esferas, a partir daí poder-se-ia afirmar que o Brasil teria base demonstrativa, através desses dados, para que pudesse criar políticas públicas que produzissem reais efeitos necessários ao combate do tráfico de mulheres para fins de exploração sexual comercial.
Diante dessas perspectivas, cabe destacar o que a autora Celina Souza (2006) estabelece como “O papel dos governos”. Nesse sentido, busca-se compreender sobre qual espaço tem os governos diante da estabelecer e implementar uma política pública. Não se quer dizer aqui que o Estado cede às pressões ou refletem os interesses somente de grupos de interesse. Nem mesmo sugere-se que este apenas implemente políticas públicas congruentes com os interesses daqueles que estão no poder ou de classes sociais específicas.
Tem-se atualmente estruturado no mundo processos complexos de definição de políticas públicas, sociedades e Estados, de forma que as definições acima mencionadas não são necessariamente reais e suficientes, para determinar as políticas públicas. Ou seja, a teoria, possivelmente, mais adequada seria aquela dos autores que defendes haver uma “autonomia relativa do Estado”. Nesse sentido, apesar de sofrer influências externas e internas, o Estado tem seu próprio espaço de atuação, o que gera capacidades e condições (certamente influenciados por diversos fatores e momentos históricos do país) para o desenvolvimento dos objetivos de políticas públicas. (SOUZA, 2006).
Sendo assim, compreendendo que elementos externos e internos não são os únicos definidores de políticas públicas, e que o Estado tem seu próprio espaço de atuação, é significativo deixar expresso a importância que tem a Organização das Nações Unidas no combate ao crime organizado transnacional em parceria com o UNODC7, no intuito de promover e estimular ações cooperadas entre os países na luta contra este crime. Com isso, a partir das ações oferecidas pelo UNODC observa-se que dentro do que se pretende alcançar se faz eficaz a sua atuação, visto que suas atividades no Brasil apesar de terem se iniciado em 1990, a atuação conjunta com o governo brasileiro faz-se colaborativa. No entanto, apenas em 2001 que países próximos ao Brasil, como Argentina, Paraguai, Uruguai e Chile foram alcançados pelos trabalhos do UNODC.
Segundo compreende o UNODC, o tráfico de pessoas pode ser entendido como uma forma atual de escravidão, que é composta em sua maioria por vítimas mulheres, crianças e adolescentes, que, em especial, são aliciadas com fim de exploração sexual ou mão-de-obra escrava. A ONU estima que, a cada ano, mais de 2 milhões de pessoas são vítimas desse crime, sendo a globalização um fenômeno que contribui potencialmente para a intensificação dessa prática, em razão, por exemplo, do fluxo de pessoas, capital e informações que é intensificado. Essa realidade traz grandes possibilidades de desenvolvimento internacional, porém, no mesmo passo, estabelece um solo fértil para o crime organizado transnacional. Diante disso é que se pode afirmar ser mais fácil se traficar uma pessoa nos dias atuais, do que no século passado, ou até mesmo há duzentos anos. (UNODC, [2017?]).
O tráfico de pessoas ocorre nacional e internacionalmente, como já mencionado anteriormente nesta pesquisa, o que demonstra ser esta não apenas uma violação flagrante aos direitos humanos, mas uma situação que requer um combate por todos os países. Compreender a característica multidimensional desse crime é elementar para que se implemente respostas adequadas para a solução desse problema. (UNODC, [2017?]).
O UNODC possui relevantes debates com relação a este tema, dentre eles tem-se a UN.GIFT que possui uma iniciativa interessante partindo-se da visão global de combater o tráfico de pessoas mobilizando metas comuns para se obter esse objetivo da melhor forma, sendo liderada no Brasil pelo UNODC, contando com a colaboração de outras agências que compõem o sistema ONU.
Em Brasília, logo após o lançamento da UN.GIFT em 2007, ocorreu o Seminário “Desafios para o enfrentamento ao tráfico de pessoas no Brasil”, que contou com a presença de ministros de Estado, representantes do Poder Judiciário e integrantes de organismos internacionais e de entidades da sociedade civil. Nesse evento apresentaram-se os eixos de trabalho do Plano Nacional de Enfrentamento ao Tráfico de Pessoas, reunindo compromissos do governo brasileiro para prevenção, para repressão/responsabilização dos criminosos e para atenção às vítimas. Esse evento de Brasília ocorreu também em diversos outros países, com o objetivo de levar as contribuições de cada país ao Fórum de Viena. (UNODC, [2017?]).
Partindo-se do seu objetivo que se constitui em fazer força em uma iniciativa global para sensibilizar a sociedade brasileira sobre a realidade do tráfico de pessoas, observa-se efetividade na sua atuação, visto que a partir do momento que se tem o intuito de se reforçar a importância do combate ao tráfico de pessoas em âmbito global, pode-se afirmar que estando de fato realizando essa atuação tem-se que esta atuação funciona de fato.
O próximo documento que analisado foi o Manual de Enfrentamento ao Tráfico de Pessoas produzido pela ONU e que teve como metas e finalidades as mesmas já abordadas pelo Protocolo de Palermo. Especificamente o manual oferece a direção, demonstra práticas a serem cumpridas e recomenda recursos nos âmbitos temáticos que são abordados nos diversos capítulos do manual como, dentre outros, o marco jurídico internacional; a evolução do problema e elaboração de estratégias; o marco legislativo; a cooperação internacional em matéria de justiça penal; o cumprimento da lei e atuação penal; a identificação das vítimas; a condição de imigrante das vítimas, sua repatriação e sua reintegração; a assistência das vítimas; e a prevenção ao tráfico de pessoas. (ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS (ONU), 2009).
Refletindo sobre essa proposta do Manual tem-se que não se faria necessária sua produção, partindo-se do pressuposto de tratar-se de um Manual com alcance transnacional e com abordagens homólogas às do Protocolo. Por isso, deixa-se o questionamento será que este documento se fez efetivo diante do que se propõe e da necessidade que têm os países signatários do Protocolo de combaterem o tráfico de pessoas?
Partindo-se do pressuposto de que a atuação legislativa é de extrema relevância para o combate deste delito, visto que as normas elaboradas por este poder podem trazer sansões cada vez mais gravosas e o reconhecimento da necessidade da abrangência e da delimitação do fato criminoso, ter-se-á uma maior probabilidade de haver a diminuição da ocorrência desse crime.
Com isso, foi elaborado o manual para parlamentares na luta contra o tráfico de pessoas, nomeado de “Combate ao Tráfico de Pessoas: Guia para Parlamentares”, que teve o intuito de esclarecer a essas autoridades sobre a ocorrência desse crime e trazer sugestões práticas que poderiam ajudar na elaboração dessas normas. O UNODC e o UIP, que estão associados à UN.GIFT, tiveram o intuito, neste caso, de alertar os parlamentares para que em sua atuação exerçam um papel ativo com o objetivo de combater e erradicar o tráfico de pessoas.
Conforme o manual, em novembro de 2008, 63% dos 150 países e territórios que adotaram um informe mundial sobre o tráfico de pessoas do UNODC haviam aprovado leis que abordavam as principais formas de tráfico, outros 16% haviam aprovado leis que abrangiam unicamente alguns elementos de definição que figuram no protocolo contra o tráfico de pessoas. (UNIÓN INTERPARLAMENTARIA; UNODC, [2017?]).
Em 2003 somente 33% dos países que adotavam o manual tinham legislação contra o tráfico de pessoas; no final de 2008 esse número subiu para 80%. Observando isso tem-se que o número de países que possuem tal legislação mais do dobrou entre 2003 e 2008 como resultado da aprovação do Protocolo. Ademais em 54% dos países em questão haviam estabelecido uma polícia especializada contra o tráfico de pessoas, e mais da metade havia formulado um plano de ação nacional que se ocupava especificamente de tal questão. (UNIÓN INTERPARLAMENTARIA; UNODC, [2017?]).
O uso eficaz da internet e de outros meio de tecnologia da informação, como sítios da web e base de dados, também podem contribuir para a luta contra o tráfico de pessoas. As estatísticas são difíceis de serem reunidas e perdem sua validade rapidamente. Contudo as iniciativas relacionadas com a tecnologia da informação podem ser utilizadas para aumentar a cooperação e o intercâmbio de informações entre as organizações não governamentais, a organização das sociedades civil e dos governos, incluindo os funcionários encarregados de cumprir a lei, de distintas regiões. (UNIÓN INTERPARLAMENTARIA; UNODC, [2017?]).
As bases de dados ampliam a luta contra o tráfico e podem promover o contato a grupos de distintas regiões, estabelecer informações aos agentes dos governos e aos oficiais da vigilância de fronteiras sobre pessoas que presumidamente podem ser objeto do tráfico, prestar assistência às vítimas e proporcionar estatísticas exatas sobre o tráfico. (UNIÓN INTERPARLAMENTARIA; UNODC, [2017?]).
Sendo assim, diante da falta de conhecimento específico e técnico de muitos parlamentares sobre a ocorrência desse delito, tem-se que a criação desse manual se faz efetivo diante do que se propõe a auxiliar esses membros do poder legislativo na criação de normas que sejam de fato eficientes e eficazes na tipificação desse delito.
Muito parecido com o manual para parlamentares, em parceria com o UNODC e a Secretaria Nacional de Justiça do Ministério da Justiça foi elaborado o guia para jornalistas com demonstrações e informações sobre o combate ao tráfico de pessoas. Essa ideia partiu da necessidade que se tem nos últimos tempos de demonstrar, através da mídia, o problema relacionado ao tráfico de pessoas no Brasil e no mundo. Essa necessidade se deu principalmente a partir da ratificação em 2004 do Protocolo de Palermo.
No entanto, este estudo demonstrou que a abordagem jornalística realizada sobre o específico tema é ainda pontual, visto que se limita basicamente à agenda governamental e à atuação policial. Quando a mídia se dispõe a tratar sobre o foco do problema, tem-se na maioria dos casos a ausência da contextualização que se faz necessária para demonstrar o que
realmente ocorre dentro deste mundo de traficantes e traficados, pelo fato de que em muitas das vezes não haver a citação das fontes, a menção às políticas públicas e o esclarecimento da legislação que trata sobre este delito.
Pelo fato de os jornalistas não possuírem conhecimento técnico sobre a ótica criminal e sobre a ótica jurídica, que abrange o conhecimento dos tratados internacionais, por exemplo, esse guia trouxe como objetivo esclarecer todos esses pontos, que são primordiais para que se possa abordar esse tema, fazendo com que os jornalistas possam exercer sua atividade de forma mais efetiva à sociedade, trazendo a ela o alcance real sobre o que ocorre na escuridão desconhecida desse delito.
O referido guia traz os conceitos fundamentais de tráfico de pessoas, como: atos; finalidade de exploração; os meios utilizados para o cometimento do delito; entre outros delineamentos relevantes, delimitando e explicando, de forma didática, o conteúdo do Protocolo adicional à convenção das Nações Unidas contra o crime organizado transnacional relativo à prevenção, repressão e punição do tráfico de pessoas, em especial mulheres e crianças, mais conhecido como Protocolo de Palermo. (BRASIL; UNODC; ONG REPÓRTER BRASIL, 2014).
A partir dessa análise, destaca-se a existência de documentos com linguagem simples e que podem contribuir para a melhor compreensão do presente tema, bem como divulga informações que podem auxiliar de certa forma para a colaboração inclusive no combate ao tráfico de pessoas, em especial de mulheres, uma vez que estimula a melhor divulgação sobre essas informações, facilitando a conscientização sobre esse crime. (BRASIL; UNODC; ONG REPÓRTER BRASIL, 2014).
Posto isso, esse guia se mostra de extrema relevância quando se refere a contribuir para ampliar e qualificar a cobertura jornalística sobre essa questão, dando a esses profissionais subsídios para uma atuação efetiva, no que se predispõe a abordar em suas reportagens.
Com relação aos funcionários dos serviços de aplicação da lei, que são encarregados da iniciativa de ajuda nos casos de tráfico de pessoas, também foi elaborado o chamado Manual de Primeiro Socorros. Este documento teve como propósito, pelo fato de fazer uma analogia ao contexto médico, atingir a atuação de primeiros socorros que se constituam em um tipo de atenção de emergência, onde irá fornecer à pessoa ferida ou enferma a atenção necessária antes que lhe seja fornecido um tratamento médico específico. (UNODC; UN.GIFT, [2017?]).
Com isso, pontos importantes e de extrema relevância foram demonstrados neste manual de uma maneira simples, em que se teve a intenção de trazer um método de primeiros socorros para os funcionários dos serviços de aplicação da lei encarregados de uma primeira iniciativa nos casos de tráfico de pessoas; buscou-se ainda conceituar o tráfico de pessoas e diferenciá-lo do tráfico ilícito de imigrantes; demonstrar o lugar onde se realiza o tráfico de pessoas; estabelecer, diante da busca de indícios, quais as medidas iniciais que devem ser tomadas; esclarecer como prever as reações das vítimas de tráfico de pessoas diante dos funcionários dos serviços de aplicação da lei e a forma como deverão atuar em face dessas reações; explanar sobre considerações básicas com relação aos filhos das vítimas de tráfico de pessoas, o que se deve fazer e evitar tal ocorrência; abordar sobre a remissão de casos e vítimas trazendo contatos importantes a nível local; relata possíveis situações que possam ocorrer; e, por fim, teve a intenção de diferenciar o tráfico de pessoas do tráfico ilícito de pessoas, trazendo as definições jurídicas nos instrumentos jurídicos internacionais. (UNODC; UN.GIFT, [2017?]).
O tipo de tratamento de emergência que os funcionários encarregados da aplicação da lei oferecem nos casos de tráfico de pessoas é similar ao que se aplica em outros casos penais, no entanto, existem alguns aspectos importantes concretamente relacionados com o tráfico de pessoas que é necessário que os funcionários conheçam. O presente manual contém a informação necessária para que os funcionários possam adaptar as primeiras medidas essenciais para proteger as vítimas e capturar os delinquentes. (UNODC; UN.GIFT, [2017?]).
O respectivo manual não dá conselhos sobre o modo que se deve desempenhar as funções habituais de repressão vinculadas com as tarefas concretas na luta contra o tráfico de pessoas. Este documento foi preparado partindo-se da base de que os usuários estão familiarizados com as leis e as diretrizes nacionais e locais que regem as tarefas e funções gerais de aplicação da lei. (UNODC; UN.GIFT, [2017?]).
Diante dessas informações, percebe-se que os profissionais, que aqui se pontua, executam medidas iniciais que estão focadas em identificar os problemas e estabilizar os pacientes, também preparando-os para um tratamento personalizado. O interessante da elaboração deste manual foi a participação de diversos países, como já demonstrado no segundo capítulo, além do apoio para publicação do UNODC, e da UN.GIFT. (UNODC; UN.GIFT, [2017?]).
O trabalho desses funcionários se faz primordial no momento em que a vítima necessita dessa ajuda emergencial até que consiga um tratamento específico, por este fato, a
criação desse manual torna-se efetiva para capacitar esses funcionários no manejo e na condução da vítima, para que a mesma não se sinta revitimizada.
Relevante se faz mencionar sobre a “Pesquisa Trinacional sobre Tráfico de Mulheres do Brasil e da República Dominicana para o Suriname”, onde a referida pesquisa dividiu sua atenção e seu foco partindo de três perguntas centrais, que foram construídas com base nas teorias, nas pesquisas e nos documentos já elaborados, em diálogo com a fala dos envolvidos no tráfico de mulheres. Sendo elas: 1) quais são as bases estruturais, objetivas e subjetivas, que promovem, sustentam e legitimam o tráfico de mulheres?; 2) como funciona o tráfico de mulheres entre os três países (pautada na definição do tráfico de pessoas no Protocolo de Palermo)?; 3) como o enfrentamento ao tráfico de mulheres é estruturado (prevenção, em atendimento e repressão)? (HAZEU et al, 2008).
Como resultado da pesquisa, observou-se, com as mulheres entrevistadas, que em sua