O termo “políticas públicas” está relacionado a algo que possui variações, diferentes formas de ser e maneiras de compreender e praticar. Nos estudos, é possível deparar-se com o debate acerca das tipologias de políticas públicas, bem como sobre os mecanismos de classificação capazes de localizar as características basilares para um enquadramento de determinados modelos de política. Esses modelos se originam das disputas na sociedade travadas entre os atores, que podem ser: líderes políticos, grupos e movimentos, instituições estatais e privadas.
Essas disputas são o que Lowy (1972) chama de arenas políticas, formadas a partir da fase de formulação. O conceito de arenas políticas, ode ser percebido neste exemplo: Num determinado município, caso a prefeitura proponha a criação de uma Escola de formação continuada para os servidores públicos, a “Escola de Governo Municipal”, servidores de diferentes órgãos, interessados na política, passariam a buscar articulações entre si e co outras instâncias de decisão como apoio de parlamentares, a conhecer a natureza da política proposta, suas vantagens e suas implicações para a valorização do servidor no âmbito municipal. Nesse exemplo, as arenas são:
padrões de interação dos atores envolvidos em uma política pública, configurados a partir da combinação das suas preferências e das suas expectativas quanto a ganhos e perdas em uma política potencialmente em fase de formulação. Em outras palavras, arenas constituem uma certa disposição das forças políticas e das relações entre atores políticos em torno de um tema de política pública que pode vir a existir. Com base nisso se mobilizam o conflito, as alianças e as negociações entre os atores (RUA e ROMANINI, 2013, p. 27).
Enfim, as arenas políticas são os processos de articulações, mobilizações, debates, conflitos, disputas, que surgem a partir da formação de grupos de interesses e envolvimento de sujeitos, grupos, movimentos sociais, partidos políticos, instituições públicas e privadas, gestores. Assim, os setores da sociedade e do estado criam a atmosfera das disputas, formadas no entorno de uma possível política pública em fase de formulação, em processo de “vir a ser”.
Cada arena política se forma a partir do tipo de política pública de sua referência e de acordo com Rua e Romanini (2013), as políticas púbicas, nas suas tipologias específicas, criam suas arenas políticas. Assim, não são as arenas políticas que geram políticas públicas e sim as políticas públicas que produzem as arenas políticas. Segundo esses autores, apesar de existirem estudos sobre a tipificação das políticas, nenhuma das classificações, produzidas em momentos históricos diferentes, deram conta de explicar as políticas públicas de maneira completa. Rua (1998) mapeou algumas tipologias destacando a de Theodore Löwy, elas são denominadas de distributivas, redistributivas, regulatórias e Constitutivas ou Estruturadoras.
Com base nos estudos que localizei sobre ciclo e em dados de Rua e Romanini (2013) demonstro no quadro abaixo pesquisas sobre políticas públicas sob influência dos estudos americanos em que os autores defendem que o processo decisório para constituição das políticas púbicas ocorre num ciclo, porém a quantidade e a nomenclaturas de cada momento varia de acordo com cada autor.
Quadro 2 – Estudos americanos sobre o ciclo da política
AUTORES CONCEPÇ ÃO DE CICLO 1 2 3 4 5 6 HOWLETT E M.RAMEH (1995) Fases Montagem
da agenda Formulação da políticas públicas
Tomada de
decisão Implementação Avaliação
FREY
(1999) Fases definição de Percepção e problemas Formação da agenda (“agenda- setting) elaboração de programas e a decisão implementa ção de políticas aavaliaç ão e a eventua l correçã o da ação. SOUZA (2006.a; 2007, p. 74) Estágios Definição da agenda Identificação de alternativas Avaliação
das opções Seleção das opções Implementação Avaliação
PINHO
(2011) Racional Modelo Fases
Definição da
agenda Formulação Implementação Monitoramento e avaliação Revisão SARAVIA (2006, p. 143- 145) Momento do
ciclo Construção da agenda Elaboração Implementação Execução anhameAcomp nto Avalia ção SOUZA.b, (2006) simultaneidaProcessos e de Identificação do Problema (a agenda) Formulação
de soluções Tomada de decisão Implementação ou execução
Avaliaç ão Fonte: Elaborada pela autora
A perspectiva estudada por Souza (2006) levanta a questão de que muitas demandas acabam por nem se tornarem agenda da política pública, pelo fato de serem ignoradas e outras entram num fluxo natural de definição. A autora reconhece a existência de vários tipos de ciclos e destaca as ênfases dadas por cada autor. Alguns consideram a fase da implementação a mais importante, outros consideram que os sujeitos envolvidos no processo constituem-se no elemento fundamental, podendo fazer avançar o processo decisório, frear ou vetar determinada demanda, que acaba por não se constituir como agenda, pois foi ignorada.
O estudo de Souza (2006) dá ênfase ao debate da agenda e desconsidera, no ciclo das políticas públicas, a ideia de etapas, defendendo o conceito de processos e simultaneidade. Além disso, o autor referenda como consenso o ciclo da política em processos que compreendem a identificação do problema; onde estaria incluída a agenda; a formulação de soluções; a tomada de decisão; a execução e avaliação.
A necessidade de compreensão das formas de conceber, interpretar e caracterizar o objeto e a variedade de termos e temas encontrados na literatura sobre políticas públicas têm dificultado o entendimento sobre o tema. Por outro lado, seu debate envolve preocupações em diversas direções e uma delas está ligada ao grau de provisoriedade da política pública. No Brasil, ainda é característico que as políticas sofram descontinuidade de um governo para outro. Essa característica é percebida nas três esferas de poder, revelando que na prática da administração pública o que existe é recorrente na gestão de políticas, pois se praticam políticas de governo e não, políticas de Estado.
As políticas de governo são aquelas que estão vinculadas ao programa político de um mandato executivo, bem como à plataforma de campanha do candidato. Ao ser eleito, tais demandas passam a compor a agenda política do mandato e podem não existir em uma próxima gestão, por caracterizarem a “marca” de um partido ou coligação eleitoral, assim, essas políticas podem sofrer descontinuidade. Outros determinantes da extinção de determinadas políticas referem-se ao universo de atendimento, ou seja, o para quem estão direcionadas. Quando não atingem um espectro, ou seja, quando limitam-se ao atendimento de determinados setores específicos e/ou situam-se como provisórias.
Um exemplo desse tipo de política é o Plano Nacional de Formação de Professores da Educação Básica – PARFOR31, que tem caráter emergencial e foi criado para formar, em nível superior, professores e técnicos das redes públicas de ensino no Brasil. Esse plano
31 O Programa oferta de formação inicial e continuada para docentes das redes públicas de ensino. Ver mais em Decreto nº 6.755, de 29 de janeiro de 2009.
surgiu em cumprimento às exigências da Lei de Diretrizes e bases da Educação Nacional (LDB), que exige a formação superior para docentes na educação básica. Sendo assim, esse tipo de Programa poderá ter uma existência curta, pois pressupõe que, em breve, todos os professores e técnicos das redes públicas estejam formados, não havendo mais tal demanda de formação nos estados e municípios.
A política de Estado pode ser concebida como uma política que se encontra institucionalizada, reconhecida com legislação própria para efetivo funcionamento, independente das mudanças nas configurações dos mandatos do país, do estado ou do município. No contexto mais amplo da esfera pública temos o sistema de segurança pública, o sistema de proteção ao idoso, à área da saúde, a o sistema de a educação como exemplos. Podemos considerar que essas políticas ao sabor de determinado mandato executivo seus procedimentos de execução mesmo que se alterem, em geral a sua natureza da política permanece na estrutura da maquina estatal.
É importante considerar que o processo de desenvolvimento brasileiro gerou desigualdades socioeconômicas, regionais e políticas que produziram tratamentos diferenciados dos diversos setores da sociedade. Para Teixeira (2002), isso significa dizer que política pública é fruto de processos que precisam significar o interesse público e assumir o caráter de coisa pública. Nesse sentido, as políticas públicas precisam ser regulamentadas, com a criação de uma instância de participação da sociedade para o monitoramento de sua execução (os conselhos paritários).
Teixeira afirma que:
as políticas públicas expressam o sentido do desenvolvimento histórico-social dos atores sociais na disputa para construir a hegemonia; refletem, pois, as concepções que têm do papel do Estado e da sociedade civil, constituindo programas de ações que respondem as suas carências e demandas (TEIXEIRA, 2002, p. 4).
Atualmente as políticas públicas sofrem com a redução do papel do Estado e com a privatização. Elas voltam a ocupar a agenda pública com a nova lei da terceirização, que postula a garantia da implementação de ações por diversos entes como: as empresas e as organizações não governamentais. Essas terceirizações caracterizam-se como uma forma de transferência da responsabilidade do Estado para tais setores. O que se questiona nessa atual configuração é o sentido que está sendo dado ao interesse público, no que se refere ao serviço a ser prestado e ao desenho institucional de implementação da política, que deve considerar
quem são os atendidos, modelo de gestão, financiamento, avaliação e controle social, bem como os direitos dos servidores públicos que desenvolvem essas políticas.
Assim, cabe refletir que os arranjos institucionais para a gestão das políticas públicas envolvem a compreensão de como estas estão subdividas e quais suas funções na estrutura estatal. São quatro os campos de organização das políticas públicas no Brasil: 1) as políticas econômicas - fiscal, monetária, os mecanismos de trabalho e renda; 2) as políticas de gestão – arrecadação, recursos humanos, serviços de escuta e atendimento ao cidadão; 3) as políticas de infraestrutura: abastecimento alimentar, a política de Energética, de transportes, ações voltadas para meio ambiente e turismo; 4) as políticas sociais, que estão relacionadas aos direitos sociais como: saúde, educação, habitação, lazer.
Essas práticas em políticas públicas necessitam ser debatidas sob o prisma da participação dos diferentes sujeitos, na busca do estabelecimento de canais para o debate, bem como na formulação de proposições e deliberações, com vistas ao exercício democrático que garanta a transparência da ação governamental. É possível perceber desigualdades no tratamento dos quatro campos de organização das políticas públicas no Brasil. Há diferenças significativas na aplicação dos recursos alocados para a execução das políticas em cada um desses campos, o que geram tensões entre os diferentes atores32. O campo das políticas econômicas, por exemplo, é historicamente privilegiado, enquanto os recursos para as políticas sociais não garantem a universalização dos direitos sociais.
As políticas sociais, por serem aquelas que representam o interesse público, ainda se configuram de diversas formas ao longo de sua constituição como direito social, mas na prática estão limitadas às vontades políticas dos mandatos governamentais. Neste sentido, é importante questionar se o fato de serem de responsabilidade do poder público faz com que as políticas sociais sejam, de fato, consideradas políticas públicas.