A Gestão Participativa é um dos pressupostos do Programa de Regionalização do Turismo. Na lógica do Programa, o desenvolvimento do turismo não pode prescindir da organização dos atores locais do pólo, em uma Instância de Governança Regional.
A Instância de Governança Regional, no âmbito do Programa de Regionalização do Turismo – Roteiros do Brasil, é uma organização representativa dos poderes público e privado, da sociedade e dos municípios componentes das regiões turísticas, com o papel de coordenar o Programa em âmbito regional (Brasil, 2005, p. 11).
Essa instância pode assumir o formato de associação, conselho, fórum, comitê ou consórcio intermunicipal. No Pará, as regiões turísticas têm escolhido, como modelo de instância, o Fórum, inclusive no pólo Marajó. Neste pólo, entre outras justificativas, optou-se por este modelo com a expectativa de que o Fórum se constitua
[num] espaço democrático que servirá como instrumento de comunicação, reflexão, debate, intercâmbio, articulação, ajuda mútua na solução de dúvidas e problemas, exposição de idéias, opiniões e sugestões no turismo na região, mediante a criação de agendas e pautas de atividades coletivas (PARATUR, 2007, p. 18)
O Fórum, portanto, na filosofia do programa, é o local de encontro, o espaço de discussão das questões inerentes à política de turismo da região turística, ou seja, lá deve ser definido o modelo de turismo, os segmentos prioritários, a estratégia de marketing, enfim o processo de inserção da região turística no mercado. Nesse sentido, o Fórum é o espaço em que se organiza o processo de tomada de decisão sobre como consolidar a região em um destino turístico bem sucedido. Neste modelo está presente a necessidade de se estimular à cooperação interinstitucional, a partir da sinergia entre as organizações. No Fórum ideal, todas trabalhariam com o mesmo foco: o desenvolvimento turístico do pólo.
À gestão participativa está associada ao conceito de descentralização, que para Buarque (1999) é
a transferência da autoridade e do poder decisório de instâncias agregadas para unidades espacialmente menores, entre as quais o município e as comunidades, conferindo capacidade de decisão e autonomia de gestão para as unidades territoriais de menor amplitude e escala. Representa uma efetiva mudança da escala de poder, conferindo às unidades comunitárias e municipais capacidade de escolhas e definições sobre suas prioridades e diretrizes de ação e sobre a gestão de programas e projetos (BUARQUE, 1999, p. 32).
No PRT, este processo de descentralização se concretiza pela institucionalização da instância de governança. Assim sendo, o trabalho de organização do Fórum é uma das atribuições do Órgão Estadual de Turismo, que é o interlocutor junto ao Ministério do Turismo para a implementação do programa no Estado. No Pará, este papel é da PARATUR.
No caso do Pólo Marajó, houve uma situação peculiar. O SEBRAE iniciou no ano de 2005, nos municípios de Soure e Salvaterra, o projeto Amazônia do Marajó, sob a orientação da metodologia denominada GEOR. Esta exige que o projeto inclua a constituição de um Comitê Gestor para realizar o trabalho de concepção e gerenciamento do projeto, a partir da participação dos atores locais. Nesse sentido, foram instituídos os dois comitês gestores, um em Soure e outro em Salvaterra, sem qualquer vinculação com as atividades da PARATUR em relação ao Fórum Regional de Turismo do Pólo Marajó.
A parceria entre as duas organizações não incluiu a constituição conjunta da instância de governança do pólo. Há inclusive uma diferença na questão temporal, pois os comitês gestores foram implantados em 2005, cada um circunscrito a seu município, e o Fórum Regional só foi implantado em novembro de 2006. A concepção da governança regional do turismo, no Marajó, ocorreu, portanto, após o processo de roteirização do Amazônia do Marajó. Mesmo o Comitê Gestor de Soure teve uma limitada participação naquele processo
....esse grupo gestor ele teve várias mudanças, várias pessoas saíram durante o caminho e entraram durante o caminho e a sensação que eu tenho é que não conseguiram entender a metodologia pela falta da cultura empreendedora, tanto Soure como Salvaterra....se a intenção do SEBRAE era ter um grupo coeso, unido e que acompanhasse todo o projeto e entendido o processo e que pudesse implementar essa metodologia numa próxima região, uma próxima área, o resultado seria zero porque não aconteceu.... (Vânia Moletta, Consultora do SEBRAE /Rio Grande do Sul, 45 anos, março/ 2007).
A realidade do pólo Marajó é caracterizada, sob o aspecto da governança, pela existência de duas experiências de comitês gestores de âmbito municipal e um fórum regional de turismo do Pólo Marajó, cujas ações estão superpostas e que, institucionalmente, embora atuem “em parceria” no processo de regionalização, na verdade, não estão conectadas.
As instâncias foram fomentadas por instituições distintas. O comitê gestor pelo SEBRAE e o Fórum Regional, pela PARATUR, seguindo normas de orientações diferentes. A GEOR, no caso do comitê gestor; e a diretriz operacional do módulo três do PRT, que trata da Instância da Governança Regional, no caso do Fórum.
O número de participantes nas referidas instâncias de Governança é ilustrativo da diferença de abordagem da GEOR e do PRT. Enquanto o primeiro trabalha com o número mínimo de oito e máximo de dez participantes no Comitê Gestor, o PRT não estabelece limite para a composição da Instância Regional. O Fórum Regional do Marajó, por exemplo, tem 40 participantes, conforme Quadro I apresentado no item 4.2.
Outro aspecto que os distingue é a escala. No pólo Marajó, a GEOR trabalhou na escala municipal, ou seja, um comitê para cada município. Já o PRT trabalhou a escala regional: uma única instância para a região.
Há, entretanto, um aspecto similar entre as duas experiências: o processo informal de criação e funcionamento da instância. Nenhum dos dois modelos exigem a constituição jurídica da forma de governança.
Por ouro lado, as normas orientadoras do PRT sinalizam a possibilidade de incorporar a experiência de gestão participativa já desenvolvida no pólo, permitindo a conexão do PRT às formas de gestão já existentes nas regiões turísticas, ou seja: os comitês gestores poderiam ter sido a base institucional da organização do Fórum Regional. Entretanto, optou-se pela criação de uma nova instância de governança, a partir da mobilização de atores que já participavam dos comitês de Soure e Salvaterra. Trabalho que contou, inclusive, com o envolvimento do SEBRAE, mas apenas na mobilização dos participantes.
...Nós fizemos toda a sensibilização para o Fórum. A PARATUR entrou em contato com a gente, solicitou esse apoio e o reforço do SEBRAE e isso nós fizemos, mandamos um consultor pra lá [que] fez a sensibilização para esse seminário que iria tirar esse fórum [porém]... na reunião de constituição do fórum nós não fomos chamados . Acho que o houve algum esquecimento, não sei. A gente soube, foi comunicado, foi solicitado o apoio do SEBRAE para fazer a sensibilização e nós fizemos tudo isso, mas nenhum momento foi dito que o SEBRAE poderia estar participando...(Maria Algina, analista do SEBRAE, coordenadora do projeto Amazônia do Marajó, 40 anos, março /2007)
FIGURA 9
Oficina de institucionalização do fórum regional de turismo do pólo Marajó. Foto: PARATUR – Nov/2006
Além dessas duas instâncias de governança que atuam no contexto do PRT, no Pólo Marajó, foi implantada outra organização similar: o Comitê Tecnológico de Turismo na Região do Marajó, implantando pela Secretaria Executiva de Ciência, Tecnologia e Meio Ambiente - SECTAM sob a inspiração dos Pólos de Inovação Tecnológica, projeto estruturante do Sistema Estadual de Ciência, Tecnologia e Inovação.15 Na concepção deste projeto o comitê
... constitui-se no locus institucional onde serão discutidas as questões relacionadas com a política e as ações voltadas para o desenvolvimento tecnológico, social e econômico do turismo.
A missão desse comitê assemelha-se ao Fórum Regional, já que este ente busca
... contribuir para a definição das politicas de ciência, tecnologia e inovação que visem o desenvolvimento sustentável do turismo na região do Marajó, estimulando a estruturação de Arranjo Produtivo Local (APL), que dinamiza a atividade turística gerando ocupação, aumento de renda e inclusão social.
A filosofia do Comitê Tecnológico de Turismo tem similaridade com a idéia de se estabelecer um processo cooperação entre diversos atores com vistas ao fortalecimento de uma dada região turística, que é a linha de orientação do PRT e motivação para a constituição de instância de governança regional.
O desejável era que estas iniciativas estivessem conectadas e trabalhando em parceria. Entretanto, na prática não se deu desta forma. Gerenciadas por instituições distintas do governo do Estado do Pará, as ações pertinentes aos dois programas ocorreram de forma paralela, sem contudo caracterizar antagonismo.
O cenário institucional do PRT no Marajó é marcado por uma parceria fragilizada entre SEBRAE/ PARATUR, no desenvolvimento das ações do PRT. Isso ficou evidente no processo de constituição de Fórum Regional. Por outro lado, as duas instituições parceiras não têm um engajamento maior com o projeto da SECTAM, cujo objetivo coincide com um dos aspectos estruturantes do PRT, que é a organização de arranjos produtivos nas regiões turísticas. Nesse sentido, a ausência de um trabalho efetivamente integrado pelas instituições de fomento é, certamente, um dos obstáculos para o fortalecimento do turismo no pólo.
Observa-se que estas instituições, ao sabor do que determina as metodologias de trabalho de seus programas e projetos prioritários, implantaram modelos de governança – fundamentados em uma orientação metodológica própria. Assim, os atores locais, menos como sujeito e mais como objeto, são submetidos, a um processo de “participação” que lhes demanda um esforço de comparecer a reuniões, oficinas e outras iniciativas que traduzem o engajamento da comunidade local, que, pelo que se observou até aqui, é mais uma exigência metodológica exógena do que um resultado da aspiração legítima dos atores locais. Estes fatos podem explicar as dificuldades de se garantir o funcionamento adequado da instância de governança.