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Na segunda metade do século XX, o Brasil passa por um momento de interiorização da urbanização, fortemente incentivado pelo Governo Federal, como demonstram ações tais quais a construção de Brasília, no Planalto Central, a concessão de crédito rural àqueles que buscassem expandir a fronteira agrícola nas regiões Centro-Oeste e Norte e a abertura da Zona Franca de Manaus. O crescimento e o fortalecimento das comunicações e da informatização diminuíram as distâncias e aceleraram o fluxo de

informações e capitais no País, conduzindo o Brasil a um estágio de amadurecimento do capitalismo. Ocorre o aumento da produtividade rural (maior produção em espaços cada vez menores) e, nas zonas urbanas, acontece também “uma grande expansão das formas de produção não-material: da saúde, da educação, do lazer, da informação e até mesmo das esperanças. São formas de consumo não-material que se disseminam sobre o território” (SANTOS, 2009, p. 41)18.

Os avanços tecnológicos, porém, não significaram a diminuição da desigualdade em nossas cidades. Pelo contrário, contribuíram para seu aumento, se levarmos em conta a expulsão para a zona urbana de um grande contingente da população rural, ocasionada pela mecanização da agricultura.

Os problemas urbanos brasileiros tomaram vulto cada vez maior, agigantando-se paulatinamente, combatidos sempre de modo paliativo, fosse por programas federais como o Banco Nacional de Habitação (BNH), cuja função era unicamente financiar casas próprias (sem levar em conta que boa parte da população mais necessitada não possuía os recursos mínimos necessários para realizar o financiamento, não podendo, assim, tomar parte no programa19), fosse pelos próprios planos diretores municipais: estes, no mais das vezes, constituíam uma legislação tecnicista e afastada da realidade, priorizando obras favorecedoras do transporte automotivo individual (em detrimento do transporte coletivo) e regulando o desenvolvimento urbano voltado apenas às áreas mais valorizadas (valorizando-as ainda mais), desconsiderando as áreas periféricas e os subúrbios no planejamento e remetendo-lhes uma infraestrutura por vezes atrasada, decadente e descontextualizada, baseada na construção de conjuntos habitacionais periféricos20. Na maioria das vezes, tais projetos apenas

18

Para uma análise do papel da modernização tecnológica e científica na urbanização brasileira, ver Santos (2009, p. 37-51).

19 _{Não que esta seja uma conclusão recente. Maria Ozanira da Silva e Silva (1989, p. 31) demonstra que}

Friedrich Engels já discutia a questão já no século XIX: “Além de caracterizar a crise habitacional como um

problema típico e inerente ao sistema de produção capitalista, Engels critica a solução que a burguesia tem apresentado para essa problemática que, historicamente, tem sido proposta para transformar o operário em proprietário de sua moradia [retratada pela disseminação do “sonho da casa própria”]. Essa proposta revela o culto pela propriedade privada, um sustentáculo do próprio sistema. Não afeta a exploração a que o trabalhador é submetido e mesmo porque, contraditoriamente, essa exploração inviabiliza a condição concreta de transformar o operário em proprietário, na medida em que a moradia se apresenta como mercadoria de elevado custo, impossibilitando que o problema seja resolvido pela lei da oferta e da procura, vez que a procura não chega sequer a se manifestar a nível (sic) de mercado”.

20_{Henri Lefebvre (1969) estabelece uma diferença conceitual entre “habitar”, que consistiria em “participar de}

uma vida social, de uma comunidade, aldeia ou cidade” (1969, p. 21), e “habitat”, que seria a projeção física

daquela função da cidade, separada do conjunto complexo da Cidade, ou seja, seria a mera habitação, o espaço concreto de morada. Para o sociólogo francês, os conjuntos habitacionais construídos a fim de superar problemas de moradia representavam a instauração do “habitat em estado puro, soma de coações” (1969, p. 23),

contribuíram para manter os mais pobres apartados das áreas centrais da cidade. Edésio Fernandes (2006, p. 09) resume a situação, lecionando que

naquelas cidades brasileiras e latino-americanas onde houve alguma intervenção estatal significativa por meio de planos, zoneamentos e leis urbanísticas, criou-se uma tradição – ainda que incipiente – de planejamento tecnocrático, geralmente baseado em regras urbanísticas elitistas que desconsideram as realidades socioeconômicas de acesso ao solo urbano e à moradia nas cidades, e cuja aplicação não pode ser devidamente verificada dada à (sic) falta de capacitação dos órgãos públicos, sobretudo no nível local. Assim, ainda que possa ser ineficiente quanto aos objetivos urbanísticos nominalmente declarados, essa tradição de planejamento tecnocrático tem sido extremamente eficaz na renovação dos ganhos do capital imobiliário, notadamente do capital especulativo e, por conseguinte, para a determinação do lugar dos pobres na cidade.

A chegada de empresas estrangeiras e multinacionais acelerou a industrialização, mas foi realizada, pode-se dizer, sem atenção a princípios básicos norteadores de um Estado de Bem-estar Social. As empresas oriundas das nações desenvolvidas, insatisfeitas com os custos do Welfare State, que garantia, por exemplo, um padrão digno de vida e consumo aos trabalhadores assalariados, decidiram espalhar suas filiais por regiões do mundo onde tal situação não se materializasse. Com a anuência das elites econômicas e dos governantes brasileiros,

a vinda das multinacionais ocorreu sem a ampliação de um mercado interno significativo, sem a generalização de um nível mínimo de renda para a classe trabalhadora, ao contrário do que ocorrera nos países centrais socialdemocratas, justamente porque isso significaria um aumento no custo de reprodução da classe trabalhadora (FERREIRA; MOTISUKE, 2007, p. 40).

A maciça industrialização, tanto no campo quanto nas áreas urbanas, gerou um êxodo rural assombroso, não comportado pelas cidades nem pelo mercado de trabalho. Ficou garantida, destarte, a massa de mão-de-obra de reserva necessária à manutenção dos baixos salários, que deu margem ao fortalecimento de atividades informais de geração de renda. Em geral, esse processo como um todo correspondeu à fase de “aumento da taxa de exploração do trabalho pra financiamento da acumulação” (SILVA, 1989, p. 25).

Foi nestes moldes que, em um lapso temporal de apenas 70 anos (1940-2010), a população urbana cresceu de 26,35% para 84,35% da população total do País, indo de 10.891.000 habitantes para 160.879.708 (aumento de incríveis 738,6%).

Diante dos enormes contingentes populacionais que seguiram para a zona urbana, as autoridades optaram pelo caminho mais barato para abriga-las: a concessão de moradias de baixo custo (e de baixa qualidade), associada ao quase nenhum combate à prática dos loteamentos clandestinos e da autoconstrução, aspectos marcantes das urbes brasileiras. Nesse

sentido é o entendimento de Whitaker Ferreira e Daniela Motisuke (2007, p. 41), ao afirmar que, em verdade,

no Brasil tivemos um “Estado do deixe-estar social”, no qual, no campo da moradia, como já explicou Francisco de Oliveira, a “não-política” habitacional, traduzida na generalização da autoconstrução, era sem dúvida a forma mais barata de abrigar a classe trabalhadora (grifo nosso).

A partir do final dos anos 1970, percebe-se no Brasil uma crescente preocupação com a questão da reforma urbana, oriunda sobretudo de intelectuais e movimentos sociais ligados ao direito à moradia. Mais tarde, durante a Assembleia Nacional Constituinte, estes atores desempenhariam papel decisivo na aprovação do Capítulo constitucional que trata da Política Urbana, o qual deu ensejo ao surgimento do novo ordenamento jurídico-urbanístico brasileiro, sobre o qual trataremos no Capítulo 2.

Nos anos 1990, com o ritmo galopante de crescimento da população urbana, o panorama econômico desfavorável ao Brasil e a hegemonia do neoliberalismo no comando do Governo Federal, as políticas urbanas não apresentam progressos, salvo exceções pontuais, em alguns Municípios com administrações progressistas, como São Paulo e Porto Alegre, em determinados momentos.

O século XXI anunciou uma mudança substancial no tratamento da matéria urbana no Brasil, com a aprovação da Lei nº 10.257/2001, chamada Estatuto da Cidade, que estabeleceu os parâmetros para a elaboração de planos diretores participativos por todo o Brasil, dentre os quais o Plano Diretor Participativo de Fortaleza – PDPFor, em 2009.

A eleição de Luis Inácio Lula da Silva para a Presidência da República, em 2002, contribuiu para o renascimento das discussões sobre a reforma urbana, com a fundação do Ministério das Cidades, conquista social que reuniu em uma mesma pasta as políticas relacionadas a habitação, saneamento, mobilidade, transporte e trânsito, antes tratadas separadamente. O Ministério tem por objetivo, conforme atesta sua apresentação em seu sítio eletrônico21,

[a] definição de uma política nacional de desenvolvimento urbano em consonância com os demais entes federativos (município e estado), demais poderes do Estado (legislativo e judiciário) além da participação da sociedade visando a coordenação e a integração dos investimentos e ações nas cidades do Brasil dirigidos à diminuição da desigualdade social e à sustentabilidade ambiental.

Quando de sua criação, o Ministério das Cidades foi comandado por figuras ligadas à luta pela reforma urbana, possuindo viés notadamente progressista, situação que se

modificou quando uma reforma ministerial no ano de 2005 trouxe para sua direção políticos pertencentes a alas conservadoras, tradicionalmente ligados ao setor imobiliário. Desde então, a política da pasta tem adotado ações menos ligadas à consolidação do direito à cidade e mais afinadas com uma noção mercantil de cidade, mormente no que toca à questão habitacional22.

O embate político em torno da questão da moradia tornou a ganhar relevância perante o Governo Federal em 2009, com fim de dirimir os efeitos da crise internacional do capitalismo, iniciada em 2008, lançou, como uma das ações do Programa de Aceleração do Crescimento – PAC, o Programa Minha Casa Minha Vida, destinado a dinamizar o setor da construção civil e financiar a compra da casa própria para milhões de brasileiros, de variadas faixas de poder aquisitivo. Entretanto, por abordar apenas a questão da habitação, negligenciando o planejamento da cidade por inteiro, e por ser uma política de mero financiamento de moradias, sem instrumentos que incidam sobre a questão fundiária urbana (mormente a contenção dos preços das terras), o Minha Casa Minha Vida já tem apresentado sinais de que não logrará êxito no intento de conferir moradia à grande parcela mais pobre da população brasileira, isto é, aquelas famílias que recebem, em média, entre 0 e 3 salários mínimos mensalmente. É o que vem preconizando, dentre vários, Maricato (2011, p. 68):

Analisando a proposta do PMCMV tendo como referência o que foi a política habitacional do Regime Militar – período de maior construção de moradias no país, foi possível prever o que a experiência recente já mostra: o impacto negativo sobre as cidades devido à localização inadequada de grandes conjuntos habitacionais e ao aumento do preço da terra e dos imóveis.