3.4 AI and Agents
3.4.3 Nodes
O processo de elaboração de uma política pública, para que ela seja eficiente e eficaz, deverá passar pelas seguintes etapas/fases:
1) Identificação de uma questão a ser resolvida ou um conjunto de direitos a serem efetivados, a partir de um diagnóstico e definição do problema;
2) Formulação de um plano de ação para alcançar a resolução do problema; 3) Decisão e escolhas prioritárias (para a resolução do problema);
4) Implementação (através de medidas tomadas pelos governos ou atores internacionais, de leis, legislação nacional ou de acordos internacionais, e procedimentos administrativos)9; e
5) Avaliação dos resultados alcançados com o intuito de aperfeiçoá-las, reformulá-las ou dar descontinuidade à mesma, tendo por base os indicadores obtidos; impactes provocados pela política; e redefinição das ações e projetos (Le Prestre, 2000; Frey, 2000; Gelinski & Seibel, 2008; Heidemman, 2009; Dagnino & Gomes, s.d.). Para uma melhor visualização apresenta-se a figura 2.1 que indica o processo de elaboração de políticas públicas, no qual se inicia timidamente com a identificação da questão a ser resolvida e finaliza com a apresentação dos resultados alcançados. Caso os mesmos não tenham sido conquistados inicia-se novamente o mesmo processo.
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Como exemplo de implementação pode se utilizar esta tese de doutoramento, que analisa os principais instrumentos jurídicos e administrativos adotados por Portugal e um breve olhar sobre o processo brasileiro, após a assinatura e ratificação da Convenção sobre Diversidade Biológica e que, de alguma maneira, interpreta os objetivos e princípios da convenção mencionadas e, ainda, analisa quais as instituições criadas com o fim de operacionalizar estas regras jurídicas e administrativas.
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Figura 2.1 – Ciclo de Elaboração de Políticas Públicas. Fonte: a partir de Le Prestre (2000); Frey (2000); Gelinski & Seibel (2008); Heidemman (2009); Dagnino & Gomes (s.d.).
No decorrer de todas estas fases, deve existir a monitorização e a fiscalização, efetuada tanto por órgãos de governo quanto por atores da sociedade civil. Para isso, deve garantir-se o acesso da população à informação sobre os processos com a maior transparência possível bem como a possibilidade de existir diálogo entre o Estado e a sociedade civil numa arena pública.
As políticas públicas, com o intuito de encontrar soluções para a problemática social, depreendem estratégias de grande relevância para o confronto das necessidades e o desenvolvimento de ações sistemáticas que serão institucionalizadas para este fim e estruturadas numa rede de determinantes que delinearão os caminhos a serem trilhados (Cordeiro et al., 2010).
Interesse público
No âmbito das políticas públicas a questão do interesse público é fundamental. Identificar o interesse público e quem deveria fazê-lo são duas questões tradicionais da filosofia política. Apesar de não haver uma definição precisa de interesse público, sendo as suas definições muito complexas, não há como negar que este conceito é fulcral para se poder discutir sobre políticas públicas. Mas, há realmente um interesse público? O que é o interesse público? E interesse público de quem?
No século XIII, São Tomás de Aquino, criou a conceção de preço justo ao estabelecer que este deveria ser vantajoso tanto para o vendedor quanto para o consumidor. Esta conceção surge quando São Tomás de Aquino analisou o conceito de preço natural, criado
Identificação Formulação Decisão Implementação Avaliação dos Resultados
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pelos romanos (verum pretium) e posteriormente idealizado por Santo Agostinho no século IV. Baseando-se nesta perspetiva a esfera pública estabeleceu o conceito de interesse público.
Entretanto, os pensadores monárquicos do século XVII deixaram a ideia de um interesse público distinto daquele que compõem o grupo social, tendo como significado a afirmação do interesse do Estado acima das opiniões da família reinante. O interesse público portanto não seria a soma dos interesses de cada indivíduo, e sim, o interesse da coletividade. Vários investigadores têm averiguado que o poder público tem utilizado o conceito de interesse público como conceito de: 1) balança, onde o interesse público atende vários interesses simultâneos; 2) negociador, onde age de forma que todos os interessados entrem em acordo; 3) intercâmbio de associação de interesses; 4) objetivos nacionais e sociais, onde os interesses particulares ficam em segundo plano e 5) paternalista, que ocorre quando é estabelecido por uma única autoridade.
Os Marxistas acreditam que a noção de interesse público foi criada para ocultar os interesses de uma determinada classe social. Já os pluralistas afirmam que não se pode identificar o interesse público, pois este é a posição de vários grupos, num determinado momento.
John Locke criou a definição de bem comum que significa que ao Estado cabe a persecução do bem comum por meio da regulamentação das condições externas da vida em sociedade.
Elaboração de políticas públicas
Se há um interesse publico, então quem e como deveriam ser elaboradas as políticas públicas? Ou seja, que modelo deve ser seguido para elaborar uma política pública?
Para se responder a estas perguntas, deve-se primeiro perceber as principais características dos atores, as instituições que representam, os papéis que desempenham, que autoridades representam, bem como a forma como se relacionam e consequentemente controlam uns aos outros (Lindblom, 1991).
Modelos de apoio às políticas públicas
O que se verifica é que ao longo dos anos, a ciência política desenvolveu uma sucessão de modelos tendo como objetivo compreender melhor o funcionamento da vida política. Dye (2009) apresenta como modelos principais: modelo institucional; modelo do processo; modelo do grupo; modelo de elite; modelo racional; modelo incremental; modelo da teoria dos jogos; modelo da opção pública; e o modelo sistémico.
Estes modelos não são concorrentes entre si, portanto não há modelo considerado o melhor. Cada um possui características distintas e pode ajudar a entender coisas diferentes das políticas públicas (Dye, 2009). No entanto, os modelos são apenas representações e portanto está-se a abstrair o mundo real, tentando assim simplificar, esclarecer e compreender o que é fulcral na política (Winkler, 2009).
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Todos os dias são tomadas decisões políticas e sendo assim, a política é primeiramente formulada vinculando as coletividades humanas concebida no âmbito de um processo decisório pelos tomadores de decisão. As decisões podem ser tomadas de forma democrática e participativa ou autoritária, tendo ou não a manipulação e controle da agenda dos atores com maior poder (Heidemann, 2009; Dagnino & Gomes, s.d.).
O modelo a ser utilizado também irá depender do tipo de política que se quer elaborar, o que dependerá das reações e expectativas da sociedade civil perante uma questão. Assim, o modelo poderá ser: i) Políticas distributivas (beneficiam um grande número de destinatários; em escala reduzida e com poucos conflitos na negociação); ii) Políticas redistributivas (processo repleto de conflitos, impõe restrições ou perdas, deslocamento consciente de recursos entre camadas sociais, de forma a tentar encontrar um equilíbrio); iii) Políticas reguladoras (são as que elaboram as ordens e proibições, decretos e portarias a partir da pressão dos grupos de interesses, envolve burocracia); iv) Políticas constitutivas ou estruturadoras (configuram as regras e a estrutura dos processos e a negociação dos conflitos políticos nas políticas de distribuição, redistribuição e reguladoras) (Frey, 2000; Souza, 2007; Gelinski & Seibel, 2008).
Portanto, através dos modelos é fundamental ordenar e simplificar a realidade; identificar o que é relevante; se condiz com a realidade; se comunica algo significativo; se orienta a pesquisa e a investigação. Ao explicar a opção adotada de política pública é essencial sugerir hipóteses sobre as causas e as consequências da política pública, pois somente assim é que se conseguirá formular uma política pública eficiente e eficaz (Winkler, 2009).
a) Modelo institucional
As atividades políticas normalmente estão ligadas às instituições governamentais10 específicas
– o Parlamento, a Presidência, os Tribunais, os Estados e assim por diante, sendo que tais instituições oficialmente estabelecem, implementam e fazem cumprir as políticas públicas (Dye, 2009).
Uma política não se transforma em política pública antes de ser adotada, implementada e feita cumprir por alguma instituição governamental, o que demonstra a relação íntima que existe entre a política pública e essa instituição. As instituições governamentais são consideradas em geral obrigações legais que cobram lealdade dos cidadãos.
Neste modelo os indivíduos e os grupos são motivados a se empenharem para que as políticas traduzam as suas preferências devido à capacidade do governo de cobrar lealdade a todos os seus cidadãos, a adotar políticas que governam toda a sociedade e de monopolizar o uso legítimo da força (Dye, 2009).
Os estudos sobre as instituições descrevem, em grosso modo, as instituições governamentais
específicas – as suas estruturas, a sua organização, as suas atribuições e as suas funções –
sem relatar qual o impacto que as características institucionais têm nos resultados das
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As instituições governamentais são de padrões estruturados de comportamento de indivíduos e de grupos (Dye, 2009).
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políticas. Nota-se também que normalmente as instituições podem ser configuradas para facilitar certas consequências políticas e obstruir outras, bem como favorecer certos interesses da sociedade e desfavorecer outros, podendo a sua estrutura ter importantes consequências políticas.
Tanto a estrutura quanto as políticas são em grande parte determinadas por forças económicas ou sociais, e os diferentes arranjos institucionais terão pouco impacto sobre as políticas, se as forças subjacentes permanecerem constantes.
b) Modelo do processo
Este modelo ganhou força a partir da II Guerra Mundial, tendo como um dos seus objetivos encontrar padrões identificáveis de atividade ou processos políticos11.
Os cientistas políticos ao utilizar este modelo procuram também estudar as atividades dos eleitores, grupos de interesses, legisladores, presidentes, burocratas, juízes e outros atores políticos para descobrir como as decisões são tomadas e, até mesmo, como deveriam ser tomadas.
Na literatura muitos pensadores políticos defendem este modelo, apesar de ter uma posição pouco abrangente, por acreditarem que serve para estudar o processo em que as políticas públicas são desenvolvidas, implementadas e alteradas e a sua grande utilidade para compreender as diversas atividades que estão envolvidas na elaboração de políticas (Dye, 2009).
c) Teoria dos grupos
A teoria dos grupos visa apresentar de forma detalhada as ações políticas de maior importância no que diz respeito entre os grupos. Esta teoria prima pelo grande valor que coloca na interação entre grupos, ou seja, os teóricos que defendem este modelo acreditam que os indivíduos que têm os mesmos interesses unir-se-ão, de forma formal ou informal, para reivindicar as suas necessidades ao governo. Assim, o grupo torna-se a ponte fundamental entre a sociedade civil e o governo.
O poder que cada grupo tem de influenciar o processo de formulação de políticas públicas irá depender do seu tamanho, riqueza, poder organizacional, liderança, acesso aos formuladores de decisão e coesão interna.
Dye defende que uma das responsabilidades do sistema político é gerir os conflitos entre os grupos, a partir: “i) do estabelecimento de regras para a luta entre os grupos; ii) da negociação de acordos e o equilíbrio dos interesses; iii) da oficialização dos acordos na forma de políticas públicas; iv) do cumprimento efetivo desses acordos” (Dye, 2009, p. 107). Portanto, os políticos irão buscar uma coligação maioritária de grupos.
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Dye (2009) define Processo político como sendo uma série de atividades políticas como por exemplo a identificação de problemas, organização de agenda, formulação, legitimação, implementação e avaliação.
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Para os cientistas políticos que seguem esta linha, a política pública representa o equilíbrio obtido a partir das discussões entre os grupos que buscam alcançar uma harmonia, solução comum, para as diferentes posições que estes defendem.
O cientista político Earl Lathan (1952), no seu artigo “the group basis of polítics” defende que a política pública, baseada na teoria dos grupos, é o equilíbrio alcançado na luta entre os grupos, em qualquer momento dado, e representa uma balança que as fações ou grupos contendores tentam incansavelmente fazer pender a seu favor.
d) Teoria da elite
Este modelo defende que a política pública reflete as preferências e valores da elite governante, colocando em causa o mito de uma política democrática, na qual a política pública é a imagem das necessidades do cidadão.
Para os teóricos desta linha, o cidadão é indiferente e mal informado quanto às políticas públicas e por isso a elite tem o trabalho de moldar a posição das massas sobre as questões políticas. Portanto as políticas públicas neste modelo são elaboradas de cima para baixo, da elite para a massa.
Apesar de ser raro, a elite poderá defender e considerar os interesses públicos, assim como o bem-estar dos cidadãos, mas isso só significaria que a preocupação em dar boas condições a todos estaria nas mãos da elite. Assim, “o elitismo sustenta que as massas têm, na melhor das hipóteses, apenas uma influência indireta sobre o comportamento deliberativo das elites” (DYE, 2009).
e) Racionalismo (modelo de raiz)
A partir da década de 1950 muitos teóricos começaram a apresentar teorias baseadas na racionalidade limitada começando assim a mudar o foco que até então era muito voltado para a racionalidade ilimitada. O teórico mais importante desta nova fase foi o Professor Hebert A. Simon.
Simon formulou a sua teoria tendo como base a teoria económica tradicional que coloca o homem económico como o centro da teoria, “que por ser económico, também é racional” (Simon, 1955, p. 99). Verifica-se assim que o homem tem fundamentos para avaliar qual a decisão a adotar mediante os vários cenários e caminhos que podem ser escolhidos. Sem dúvida, a decisão que irá tomar será a que estiver mais próximo de suas expectativas (Simon, 1955).
O modelo racional envolve a utilização do planeamento e da reflexão sobre os cenários existentes como apoio ao processo decisório. Sua adoção à risca envolve uma minuciosa definição de interesses, valores e objetivos de cada um dos atores (ou partidários) de interesses e cursos de ação distintos, incluindo também a contagem dos valores sociais, políticos e económicos sacrificados ou obtidos numa política pública (Dye, 2009). Dependendo do grau de racionalidade do processo decisório, a fase de formulação pode contemplar, entre
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outros, etapas como pesquisa e filtragem do assunto, prospetiva, explicitação de valores e objetivos globais.
A comunidade científica afirma que a política racional é a que irá permitir como retorno um ganho social máximo, ou seja, os decisores devem optar por políticas cujos ganhos sociais sejam mais elevados que os custos e devem desconsiderar as políticas em que os custos ultrapassem o valor dos potenciais ganhos. Portanto, uma política é considerada racional se a diferença entre os valores que ela produz e os valores dos custos é positiva e superior que os possíveis resultados das demais propostas (Dye, 2009).
Ao escolher o modelo racionalista para a formulação de uma política pública dever-se-á ter em conta os dados e as variáveis comportamentais. Deverá ainda:
“(1) conhecer todas as preferências valorativas da sociedade e seus respetivos pesos relativos; (2) conhecer todas as propostas disponíveis de políticas; (3) conhecer todas as sequências de cada proposta alternativa; (4) calcular os quocientes entre benefícios/custo de cada proposta; (5) selecionar a proposta política mais eficiente; e (6) ter informação sobre a probabilidade de ocorrer um determinado resultado. Essa racionalidade pressupõe que as preferências valorativas da sociedade como um todo possam ser conhecidas e ponderadas, além disso é importante que fique claro que os dados referem à organização e que as variáveis comportamentais são relativas ao ambiente” (Dye, 2009, p 112).
Quem melhor criticou o modelo racional foi Eilon (1972) ao encontrar as limitações existentes neste modelo ao transformar os objetivos em restrições, passando assim a ser necessário encontrar uma solução ou um conjunto de soluções que satisfaçam tais restrições, concluindo assim que nos princípios de satisfação não há diferenças entre objetivos e restrições (Eilon, 1972; Santana, 2009).
O estudo de Simon foi pioneiro e muito importante, pois auxiliando a descrever a complexa passagem do modelo teórico racional para a sua colocação em prática e provou que o homem, em sua essência, busca soluções satisfatórias ou razoavelmente boas (homem administrativo) e não soluções maximizadoras (homo economicus) (Simon & March, 1979).
A principal crítica relativa ao modelo “simoniano” é que só pode ser aplicada a problemas simples, uma vez que é necessário que as pessoas possuam uma capacidade intelectual e fontes de informação que simplesmente não possuem (lindblom, 1959). Além disso há diversas barreiras na elaboração de políticas públicas a partir do modelo racional, o que faz com que raramente seja escolhido pelos governos, uma vez que apresenta um elevado número de benefícios e custos conflituantes que não podem ser comparados e ponderados, bem como inúmeras barreiras à recolha de todas as informações necessárias para a análise das propostas que estão sobre a mesa e as possíveis consequências. Outra barreira muito importante é o tempo depreendido para o levantamento de todas as variáveis e as consequências em cada um dos possíveis cenários.
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f) Incrementalismo ou modelo da ramescência (Muddling through)
Este modelo foi elaborado na década de 1950, pelo cientista político Charles Lindblom, tendo sido considerado “o principal e o mais competente articulador da fórmula incrementalista” (Heidemann & Salm, 2009, p. 95). O seu modelo foi apresentado ao realizar uma crítica ao modelo racional tradicional de formulação de decisões em que comunica que o modelo de raiz é simplesmente inatingível, principalmente quando diz respeito a um problema complexo
(Lindblom 1959, 1979)12. Este modelo defendia que se chegava à decisão através de ajustes
sucessivos.
Lindblom refere que o seu modelo auxilia os formuladores de política a simplificarem um problema complexo, uma vez que se baseia na comparação entre propostas alternativas que diferem muito pouco da política vigente e por aconselhar a ignorar as possíveis consequências das propostas alternativas (Dennis, 2009).
No incrementalismo, a política pública é vista como um seguimento das atividades de gestões governamentais anteriores, tendo apenas alguns ajustes incrementais, e na qual o processo decisório tem como uma das principais características a negociação e o poder de troca, sem empregar qualquer tipo de metodologia específica, logo, o modelo racional é substituído por um modelo ligado ao dia a dia do tomador de decisões, na qual os valores e políticas são escolhidos de maneira simultânea e sem influência mútua e distinção de tempo (Gontijo & Maia, 2004; Dye; 2005).
De acordo com Lindblom, os decisores não procuram rever todos os anos as propostas e políticas existentes, muito menos analisam os benefícios e os valores das outras propostas que possuem as mesmas metas; não estão preocupados também em identificar os objetivos societários, nem em ordenar as preferências relativamente às alternativas políticas, no que diz respeito a alcançar máximos benefícios líquidos, para posteriormente poder decidir qual das opções existentes será a melhor, tendo presente as informações mais importantes.
O incrementalismo minimiza a importância das decisões fundamentais e sobrevaloriza as decisões de natureza incremental. Estas decisões apesar de serem em maior número possuem menor importância que as fundamentais (Gontijo & Maia, 2004; Dennis, 2009).
Lindblom deixa claro que incrementalismo se baseia no simples diálogo entre partidários de interesses e cursos de ação distintas, que possuem informação e poder indiferenciado. Por isso o resultado do processo é um ajuste entre eles, que poderá ter uma
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Lindblom escreveu o seu primeiro artigo em 1959 com o seguinte título “The science of ‘muddling
through’”, no artigo faz fortes críticas ao modelo racional, por o considerar inalcançável, e defende um
modelo simplificado que auxilia os formuladores de políticas públicas, principalmente em problemas complexos, por não ser humanamente viável calcular todas as variáveis que podem exercer influência em cada um dos possíveis cenários para a elaboração de uma política pública. Após 20 anos, em 1979, Lindblom escreve um novo artigo intitulado “still muddling, not yet trhough” a defender o modelo incremental, no entanto, devido à sua experiência de vida e aos anos de dedicação ao modelo, apresenta um trabalho muito mais refinado e no qual divide o modelo incremental em três: modelo incremental simples (“análise restrita à consideração das propostas políticas que diferem apenas incrementalmente do
status quo” (Lindblom, 2009, p. 182)); modelo incremental desconexo (método analítico prático) e o
modelo incremental de análise estratégica (análise limitada a um certo conjunto cuidadosamente escolhido de estratagemas). Para uma total compreensão do pensamento de Lindblom recomenda-se que se faça uma leitura dos seus dois artigos.
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característica incremental, na medida em que a situação que se pretende alcançar se diferencia de forma apenas marginal da existente (Heidemann & Salm, 2009).
As restrições políticas não permitem que se delineie metas societárias bem definidas e