A origem do conceito e da regulamentação legal da avaliação ambiental remonta à criação do National Environmental Policy Act (NEPA), ato legislativo estadunidense do ano de 1969 que entrou em vigor no primeiro dia do ano seguinte (PARTIDÁRIO; CLARK, 2000; FISCHER, 2003, 2007; BINA, 2008b). Oliveira e Bursztyn (2001) destacam que o surgimento da NEPA está associado às crescentes pressões ambientalistas a partir de meados da década de 60, que determinaram um aumento na conscientização popular sobre os problemas de degradação ambiental e suas consequências sociais. Segundo Egler (2001), o NEPA foi o primeiro documento legal a estabelecer ligações entre o processo de tomada de decisão e a manutenção da qualidade ambiental.
Ao tratar de impacto ambiental, o NEPA8 referiu-se a “ações”, não distinguindo os níveis de decisão – políticas, planos, programas ou
8 Em sua “Section 102” (42 U.S.C. §4332), o NEPA estabelece que: “O Congresso autoriza e orienta que, na medida do possível: (1) as políticas, regulamentos e leis públicas dos Estados Unidos devem ser interpretados e administrados em conformidade com as políticas estabelecidas nesta Lei, e (2) todas as agências do Governo Federal devem: (A) utilizar uma abordagem sistemática e interdisciplinar que irá assegurar o uso integrado das ciências naturais e sociais e das artes em projeto ambiental no planejamento e na tomada de decisões que podem ter um impacto sobre o meio ambiente do homem; (B) identificar e desenvolver métodos e procedimentos, em consulta ao Conselho de Qualidade Ambiental estabelecido pelo Título II deste Ato, os quais irão
projetos (FISCHER, 2002a; FISCHER; SEATON, 2002; PARTIDÁRIO, 2006; SÁNCHEZ, 2008), mas, na prática, as avaliações pautadas no NEPA concentravam-se neste último nível (CLARK, 1997; FISCHER, 2007). Foi esta a gênese da Avaliação de Impacto Ambiental (AIA). Acompanhando os Estados Unidos, outros países passaram então a estabelecer exigências de AIA: Canadá, em 1973; Austrália, em 1974; Alemanha – dita, à época, “Ocidental” – em 1975; e França, em 1976 (THERIVEL et al., 1992).
Durante a década de 1980, explica Fischer (2007), como resultado da ampliação do conhecimento especializado, foi feita a distinção entre avaliações de projetos e de escalões mais altos de tomada de decisão, redundando, em 1985, com a criação de uma Diretiva da União Europeia que restringiu a aplicação da AIA a projetos. Esse direcionamento de foco da AIA tornou inevitável o surgimento de um sistema de avaliação ambiental voltado a iniciativas de desenvolvimento de natureza reconhecidamente estratégica, tais como políticas, planos e programas9 (PPP). Configurava-se, deste modo, a emergência do que viria a ser denominado Avaliação Ambiental Estratégica (AAE).
Segundo Partidário (2007b), o termo Strategic Environmental Assessment apareceu pela primeira vez na literatura científica em 1989 – ou seja, há cerca de 25 anos – através da seguinte manifestação:
As avaliações ambientais adequadas às políticas, planos e programas são de natureza mais estratégica do que as aplicáveis aos projetos individuais e é provável que difiram deles em vários aspectos importantes.... Adotamos o termo
assegurar que as amenidades e valores ambientais atualmente não quantificados recebam a apropriada consideração na tomada de decisão, junto com considerações econômicas e técnicas; (C) incluir em cada recomendação ou relatório sobre propostas de legislação e outras grandes ações federais, que afetam significativamente o ambiente humano, uma detalhada declaração do funcionário responsável sobre: (i) o impacto ambiental da ação proposta, (ii) qualquer efeito ambiental adverso que não possa ser evitado caso a proposta seja implementada, (iii) alternativas para a ação proposta, (iv) a relação entre usos locais de curto prazo do ambiente humano e a manutenção e ampliação da produtividade a longo prazo, e (v) quaisquer comprometimentos irreversíveis e irreparáveis dos recursos que estariam envolvidos na ação proposta a ser implementada.” (THE NATIONAL ENVIRONMENTAL POLICY ACT OF 1969, 2000).
“avaliação ambiental estratégica” (AAE) para descrever este tipo de avaliação. (WOOD; DJEDDOUR, 1989, por PARTIDÁRIO, 2007b, p.461).
Pode-se verificar, portanto, que, muito embora tenham uma raiz comum (NEPA), AIA e AAE experimentaram processos distintos de consolidação e institucionalização, tendo a AAE demandado mais tempo para tomar forma e tornar-se uma noção (PARTIDÁRIO, 2000). 2.2 DEFINIÇÕES DE AAE
Definir AAE não é tarefa fácil (PARTIDÁRIO; CLARK, 2000), pois ela “pode ser interpretada de muitas maneiras diferentes” (FISCHER, 2002a, p. xiii), ou seja, “significa coisas diferentes para diferentes pessoas” (ANNANDALE et al., 2001, p.411). Kirchhoff et al. (2011) observam que a contínua evolução do conceito e da prática da AAE resultou em uma variedade de definições já propostas e que ainda continuam surgindo (SADLER, 2005a; POSAS, 2011). Não obstante tal fato, a constatação de Partidário (1996) quanto à inexistência de uma definição precisa e universal de AAE permanece atual e foi reafirmada recentemente, quinze anos mais tarde, por Jiliberto (2011). Para o autor, a análise da diversidade conceitual da AAE não constitui matéria meramente teórica; ao contrário, implica em consequências práticas ao desenvolvimento da metodologia, pois é inútil questionar a efetividade no sentido de melhorar as decisões estratégicas se a direção desta influência, ditada pela natureza e objetivos da AAE, ainda é tema de discussão. Partidário (2005a), por sua vez, aponta que a existência de múltiplas interpretações sobre AAE pode ser um sinal de sua inadequada utilização como ferramenta de avaliação.
Silva et al. (2014a) compilaram 106 definições de AAE, publicadas entre 1992 e 2011, concluindo que não há uma definição que seja melhor ou mais abrangente, e que todas, de algum modo, se completam e, no conjunto, mostram a incompletude de cada uma. A partir deste conjunto de definições, os autores mostram que, segundo a percepção hegemônica da comunidade científica, a AAE pode ser considerada o(a) “processo, ferramenta ou instrumento sistemático de apoio à decisão, usado no sentido de identificar, considerar (levar em consideração), abordar (descrever), integrar (incluir, incorporar), e/ou avaliar os impactos, efeitos, consequências, considerações ou questões relativas à dimensão ambiental (ou relacionada ao meio ambiente) ou ao
‘triple bottom line’ e à sustentabilidade, decorrentes de políticas, planos e programas (PPPs), decisões, ações, iniciativas e propostas estratégicas, de alto nível, e suas alternativas (opções), na oportunidade mais antecipada possível (durante a formulação e desenvolvimento do PPP, ou no estágio de iniciativa/proposta), visando influenciar a tomada de decisão, bem como reduzir ou mitigar impactos negativos associados, direcionando-se à sustentabilidade e desenvolvimento sustentável” (p.68).