Para concretizar a aplicação da noção de poder sob a perspectiva empírica do State power, e sem perder de vista o paradigma gramsciano – que traduz uma nova linha de orientação para os estudos nesta área, ainda que permaneça também circunscrita a esta categoria, tratando-se na prática de um eixo de análise que de certo modo progride em paralelo com o debate entre a escola liberal e a escola realista – importa pois recuperar a ideia pacifista de cooperação internacional e regulação supranacional, proposta pelo idealismo wilsoniano, tanto mais que é dela que decorre o impulso para a formulação de uma visão mais ampla desta problemática que conduz finalmente aos postulados do neoliberalismo político, em que avultam autores como Robert O. Keohane (2002) e Joseph Nye, e aos do neo-realismo ou realismo estrutural, que tem como principais teóricos Kenneth N. Waltz (2008b) e John J. Mearsheimer (2001).
Com efeito, a leitura idealista de Woodrow Wilson, que apela ao princípio de interdependência entre os Estados, e a discussão que dela nasce, a partir do final da I Grande Guerra, reencaminham o paradigma do Estado para um campo mais vasto, modificando o sentido da análise do poder, porquanto é colocado sob uma perspectiva relacional. Clarifiquemos. A emergência do sistema internacional e a sua crescente complexidade – posta em evidência sobretudo após a II Grande Guerra com a expansão do capitalismo ocidental e a afirmação do socialismo soviético enquanto modelos de configuração de uma nova ordem mundial de natureza bipolar, com todas as implicações geoestratégicas que lhe são inerentes – pressupõem o posicionamento do Estado num sistema de relações, isto é, a observação do Estado a partir de um plano relacional. Logo, é de inferir duas condições: (i) a autonomização
da dimensão nacional do Estado stricto sensu e (ii) a incorporação de novas componentes inerentes à relação dessa dimensão nacional do Estado com as de outros Estados.
Consequentemente, o poder adquire possibilidades de mensurabilidade, ou em rigor, variáveis que são objecto de tentativas de classificação e medição, ao ser deslocalizado para a esfera das relações entre Estados e da agregação de relações entre Estados, ou seja, ao passar para o plano conceptual do meta-poder (tal como observámos em âmbito mais restrito na secção 1.3.). Dito de outra forma, ao ser capturado por dinâmicas de natureza relacional, o poder tende a ser tipificado e a incorporar elementos mensuráveis, uma vez que é deles que depende o jogo de equilíbrio de forças na arena pluralista na qual o Estado se instala e afirma o primado do poder nacional, a noção de poder que, aliás, orienta a crispação entre liberais e realistas na interpretação que dão à nova conjuntura internacional.
Tal como observa Button (2010: 5), que procura extrair das duas escolas uma síntese de contextualização para a problemática do soft power, tanto os liberais como os realistas colocam a análise do poder a partir do Estado, seguindo o padrão centralista weberiano – segundo o qual o Estado é entendido com a única entidade com o monopólio do uso legítimo da força – bem como defendem o primado do interesse nacional como fonte reguladora do poder nacional (embora deva ser dito, a título de parêntesis, que não existe em ambos os discursos uma explicitação clara quanto aos actores que são portadores da figura do interesse nacional, isto é, quanto às forças inevitavelmente em competição que se inscrevem na estrutura do aparelho de Estado).
Ainda assim, e neste contexto, compreende-se a célebre Convenção de Montevideu sobre Direitos e Deveres dos Estados, em 1933, na qual foram estabelecidos quatro requisitos necessários para definir o Estado como pessoa de Direito Internacional, a saber, (i) uma população permanente, (ii) um determinado território, (iii) um governo e (iv) capacidade de entrar em relações com os demais, conforme se pode ler no Artigo 1. Na prática, trata-se de um dos primeiros exercícios formais de tipificação do State power, que não resolve, como é óbvio, o problema dos Estados sem base territorial ou mesmo o das chamadas Nações sem território (e aqui enxertamos a dimensão pluricultural e pluriétnica das sociedades africanas que conduz a muitos equívocos sobre as fontes do poder no espaço subsariano bem como sobre as noções de soberania, ideal democrático e Estado de direito, inquinando o sentido dos esforços desenvolvimentistas e de democratização de África idealizados fora do continente).
Contudo, há uma diferença substancial entre liberais e realistas que reside na racionalidade da mediação, ou seja, no modelo funcional que visa capturar os indicadores que concorrem para a definição de poder. É que, apesar de ambas as escolas sustentarem que são os factores endógenos do Estado que determinam os factores exógenos, isto é, as manifestações do interesse nacional nas relações internacionais, os realistas focalizam-se sobre o pragmatismo racional das decisões do Estado que devem ser entendidas como algo acima de tudo, afastando-se neste sentido do princípio liberal, e idealista, que contextualiza e evoca restrições à acção do poder nacional dentro de um sistema mais amplo de organização política internacional.
Vejamos o paradigma liberal. Para esta escola, a raison d'être do Estado é a sua capacidade em manter as regras básicas do jogo político numa arena pluralista, não havendo uma separação explícita entre interesses nacionais domésticos e interesses nacionais de natureza internacional. Por outras palavras, os interesses que traduzem a acção no campo internacional, na prática, os interesses que conduzem a política externa do Estado são sempre interesses nacionais per si. Ora, recuperando a ideia de que são os factores endógenos que determinam os factores exógenos, significa isto que as relações entre Estados resultam, não propriamente de uma vontade de consenso internacional expressa pelas iniciativas concertadas nesse plano, de forma bilateral ou multilateral, mas da influência que nelas se exerce pelos propósitos subjacentes aos acordos intra-estaduais, isto é, aqueles que visam suprir interesses exclusivamente nacionais. A única variável é, portanto, o impacto que os interesses nacionais podem ter ou não nas relações internacionais.
Nestes termos, embora estando já perante uma versão mais racional do idealismo wilsoniano, a perspectiva liberal coincide com a realista. O que as distancia é a forma como uma e outra contextualizam o poder nacional do Estado no sistema internacional. Enquanto os realistas procuram indagar da natureza racional do poder, o que os leva a observar as razões pelas quais o Estado aspira à hegemonia no sistema internacional, adoptando assim um modelo pragmático de análise – que se repercute, aliás, no desenvolvimento dos estudos do State power em termos de funções e tipologias ancoradas na desagregação e observação das componentes do próprio poder nacional, nomeadamente os seus recursos e capacidades – os liberais procuram indagar das condições da interdependência do poder, o que os leva a
observar, não as razões, mas os níveis e os efeitos da interacção do Estado no espaço internacional.
Logo, é de inferir a oposição entre uma tendência normativa da escola realista e uma tendência meramente teórica da escola liberal, expressa num confronto de paradigmas, nomeadamente entre a anarquia realista e o ideal de equilíbrio liberal (se bem que os neoliberais acabem por esvaziar o primado anárquico ao pôr em evidência o fenómeno da internacionalização e a autonomia dos actores transnacionais, relançando o princípio da interdependência, não só política mas sobretudo económica, do sistema internacional, ou seja, apresentando categorias empíricas que se afastam da análise da acção diplomática e bélica dos Estados e, em última instância, questionando a dependência empírica do State power).
É de concluir assim que o prenúncio da teoria do soft power, ou em rigor, as fontes da mesma, que se tornou incontornável na discussão sobre o problema do poder, encontram-se tanto na escola realista, a partir da noção de poder desenvolvida por Hans J. Morgenthau (2005) – designadamente do que dela resulta, a saber, a emergência da cultura e da ideologia como factores hegemónicos para a afirmação do poder nacional – como na escola liberal, particularmente na discussão da problemática da interdependência do poder, precisamente o princípio teórico que faz distanciar esta escola do realismo político. Na prática, dito de forma simplificada e a título de breve enquadramento do paradigma inerente à reformulação neoliberal, o que a teoria do soft power propõe é uma síntese de resolução das premissas sistémicas divergentes sob as quais estas duas escolas colocam o poder – a anarquia e o equilíbrio – porquanto tanto aceita a natureza racional e pragmática do poder nacional preconizada pelos realistas como o princípio liberal da interdependência no sistema internacional, revertendo a análise com vista à aplicação de ambos os contributos.
E tanto assim é que, se revermos o paradigma liberal, verifica-se que a afirmação do primado do poder nacional do Estado – que coincide com a visão dos realistas – não obsta, porém, a que seja aceite o facto do mesmo enfrentar um processo de erosão devido a fenómenos como a globalização ou o crescente poder das organizações transnacionais tradicionais, como a Organização das Nações Unidas ou a Organização Mundial do Comércio (Burchill, 2001: 63, apud Button, 2010: 5). A questão é que, para os liberais – e aqui começa o distanciamento da perspectiva realista – as restrições do Estado são determinadas apenas pela natureza da sua interdependência, isto é, pelo nível de interacção no espaço internacional.
Resulta daqui uma mudança constante no equilíbrio de forças, porquanto acabam por ser influenciadas pelo modo como os actores nacionais se envolvem em novos acordos internacionais. Na prática, a escola liberal não identifica “ameaças” no sistema internacional mas tão-somente efeitos da interacção numa arena pluralista. Aliás, como defende Mingst (1999: 97-100), o sistema internacional é apenas a própria arena para a interacção.
Logo, e aplicando a terminologia idealista neoliberal, o nível de interacção do Estado no espaço internacional traduz a qualidade da produção do consenso e da persuasão no plano externo, mesmo considerando que as relações de interdependência presentes na arena pluralista relevam da esfera bélica e diplomática, porquanto o discurso liberal centra-se no equilíbrio do sistema internacional seguindo o princípio idealista de que a paz é mais vantajosa, ou seja, seguindo racionalmente os interesses nacionais per si que constituem a raison d'être do Estado.
O mesmo se aplica ao paradigma realista, se igualmente fizermos uso da terminologia associada à relação entre consentimento e coerção, embora seja de sublinhar que esta dinâmica emana, não propriamente do que está a jusante, isto é, das restrições da acção do Estado impostas pela natureza da sua interdependência no espaço internacional, mas do que se pode tipificar a montante, ou seja, da própria mediação racional do poder na interpretação que Morgenthau lhe dá. É que, tal como já anotámos, para a escola realista, o Estado também é o actor central no cenário mundial, mas passa a ser observado de forma mais pragmática na medida em que a sua acção não encontra limites a não ser aqueles que decorrem da natureza anárquica do sistema internacional.
Neste sentido, a noção de soberania adquire uma importância redobrada porque se situa na base da autoridade do Estado para governar, isto é, dentro das suas próprias fronteiras. Logo, soberania e autoridade apresentam-se como conceitos exclusivos do Estado, cuja acção está acima de tudo.
Ora é daqui que decorre aquilo que importa extrair da noção de poder de Morgenthau. Com efeito, como anota Burchill (2001: 79, apud Button, 2010: 6), Morgenthau considera que é o poder que define o interesse nacional, mas fá-lo sempre em termos de capacidades estratégicas e económicas, o que pressupõe indagar dos recursos do poder e da capacidade para os tornar disponíveis. Na prática, e aplicando o raciocínio de Tellis (et al. 2000) – que
desenvolve uma tipologia semelhante, a partir do princípio de que o Estado é um “recipiente de capacidades” – trata-se de identificar os recursos materiais do poder nacional para que possam ser convertidos em instrumentos de acção política, interna e externa. Por outras palavras, trata-se de transformar os recursos em potencialidades para criar e ampliar a disponibilidade do poder. Só assim os recursos se manifestam na escala do poder, tonando-se mensuráveis, ou seja, determinando o índice de disponibilidade do poder de um Estado, o seu poder real e efectivo.
Nestes termos, Morgenthau concebe o poder – que é o que define o interesse nacional, apresentando-se nesse sentido na qualidade de indissociável do poder político – como resultado de nove variáveis:
Figura 2 Figura 1.1. Dimensões do poder nacional
Ora, analisando as componentes que são convocadas, na maioria com natureza mensurável, é de inferir que o interesse desta tipificação reside no facto de observar não só os recursos visíveis do poder mas sobretudo os invisíveis, o chamado poder invisível. Como refere o próprio Morgenthau (2005), o carácter nacional e a moral nacional são difíceis de prever – ou de medir, se colocarmos o problema em termos de critérios de avaliação – mas produzem efeitos permanentes e decisivos tanto sobre o interesse nacional, em particular,
Poder nacional Factores geográficos Recursos naturais Capacidade industrial Qualidade do Governo nacional Qualidade da polílca externa Capacidade militar Moral nacional Carácter nacional Dimensão populacional
como sobre a dinâmica das relações internacionais, no geral, a que acresce a “qualidade” da condução da política externa, nas palavras do autor, “the international policy quality which also have direct effects on the country”.
Resulta daqui a leitura de Li (et al., 2012: 49), um dos teóricos da escola “cultural” chinesa, que aplica no pragmatismo realista de Morgenthau os postulados neoliberais de Nye: “If the international policy of one nation is attractive to its citizens, the government can obtain the unpredicted advantages and power. The invisible power can enhance the national morale and the national power, can also destroy the national morale. Thus, Morgenthau treat the effects from the invisible power as the same important as the visible power, such as the military power, he is strongly opposed to opinion that the national power is identified with the military power.”
Esta ideia, embora formulada em termos mais simplificados, foi preconizada ainda antes de Morgenthau por Edwards H. Carr (1964), um dos primeiros autores vinculados ao paradigma realista e, por conseguinte, crítico do idealismo liberal, ao defender que a opinião não é menos essencial para fins políticos do que o poder militar e económico, e sempre esteve intimamente associada a estes.
Importa sublinhar, contudo, que sendo esta uma ideia importante para o desenvolvimento da teoria do soft power pela forma como os neoliberais colocam o problema do poder, ou seja, uma apropriação ao serviço do discurso reformista de teóricos como Nye, não deve ser galvanizada ou mistificada enquanto postulado realista, uma vez que isolada nada diz do contexto claramente pessimista em que se situa o realismo político (na dinâmica de oposição à visão optimista dos liberais). É que, tal como anota Mearsheimer (2001: 50), “realists agree that creating a peaceful world would be desirable, but they see no easy way to escape the harsh world of security competition and war. Creating a peaceful world is surely an attractive idea, but it is not a practical one”.
Não se trata, portanto, do ideal pacifista da busca do equilíbrio e, porventura, do entendimento mútuo por via da persuasão ou do consentimento, numa arena pluralista com forças em competição, como preconiza a escola liberal, mas da racionalidade pragmática com que o poder, ao determinar a acção política, aborda essa mesma arena. Por outras palavras, trata-se do exercício do poder num ambiente anárquico, isto é, e recuperando a perspectiva
hobbesiana, do estado natural de uma “guerra de todos contra todos” (não obstante a metáfora do Leviatã estar na origem da ruptura entre o chamado realismo clássico e o neo- realismo).
Nestes termos, explica-se, aliás, a abordagem de Mearsheimer quanto à orientação que deve estar subjacente à definição de poder: “Defining power clearly gives us a window into understanding state behavior. If states compete for power, we learn more about the nature of that competition if we understand more fully what power is, and therefore what states are competing for. In short, knowing more about the true nature of power should help illuminate how great powers compete among themselves” (2001: 44). De resto, basta recuperar a síntese que Carr faz do realismo ao considerar que esta corrente “tends to emphasize the irresistible strength of existing forces and the inevitable character of existing tendencies, and to insist that the highest wisdom lies in accepting, and adapting oneself to these forces and these tendencies” (apud Mearsheimer, 2001: 50).
Quer isto dizer por fim que, no âmbito do debate que temos vindo a conduzir neste capítulo, o interesse das coordenadas de Morgenthau não reside propriamente na ideia da persuasão e da produção do consentimento que nelas se identifica, mas sobretudo no reencaminhamento da problemática para a esfera da mensurabilidade do poder. Até porque a leitura crítica da noção de poder de Morgenthau leva a um processo de relativização do conceito, como defendem, embora de forma diferenciada nalguns aspectos, os politólogos Kenneth N. Waltz e John J. Mearsheimer, dois autores que se situam no campo teórico do neo-realismo, também designado como realismo estrutural.