Fonte: Melo Filho (2006)
Figura 3 - Bacia Hidrográfica
A definição do conceito de bacia hidrográfica, numa visão tecnicista, é uma “área com um único exutório comum para o escoamento das águas” (GRANZIERA, 2006, p. 37).
Ela drena, além da água da chuva, partículas do solo e material dissolvido. Em termos de conceito hidrológico, possui uma hierarquização, apresentada por Sperling (2008, p. 1).
A rede fluvial de drenagem da bacia hidrográfica pode ser classificada segundo uma hierarquia, tal como proposto por Hornton e ligeiramente modificado por Strahler (Chow et al apud Sperling 2008). O sistema é ilustrado na Figura 3 e segue o seguinte princípio:
os menores canais identificáveis são designados por ordem 1; estes canais normalmente escoam apenas durante o período chuvoso
onde dois canais de ordem 1 se unem, resulta em um canal de ordem 2 a jusante; em geral, onde dois canais de ordem i se unem, resulta em um canal de ordem i+1 a jusante
onde um canal de ordem menor se une a um canal de ordem maior, o canal a jusante mantém a maior das duas ordens
a ordem da bacia hidrográfica (I) é designada como a ordem do rio que passa pelo exutório.
Fonte: Sperling (2008)
Figura 4 - Rede fluvial de drenagem
Ademais, como apresentado por RAMOS (2007, p. 4), a ordem de uma bacia hidrográfica estabelece uma dinâmica na delimitação de bacias,
...na medida em que se podem delimitar bacias hidrográficas de rios de “n” ordens. Pode-se falar tanto da bacia do Rio Amazonas, uma bacia transnacional de um rio de alta ordem X que drena diversos países, quanto da bacia do Rio Trombetas, um afluente do Rio Amazonas, um rio de ordem X-1 que drena apenas uma porção do Estado do Pará. E assim, o conceito pode ser aplicado sucessivamente até um curso d´água de ordem “X-n”. Ou seja, a bacia de um rio de ordem X contém incontáveis bacias de rios de ordem inferior, em hidrologia denominadas sub-bacias.
A Lei da Águas não definiu a unidade de gestão por conceitos geográficos, a unidade de gestão pode ser uma bacia de (n) ordens ou uma região hidrográfica, ampliando assim o universo de possíveis unidades a se aplicar a PNRH e o seu gerenciamento. Apesar de que essa lacuna e outras advindas de indefinições na Lei das Águas estarem se resolvendo, com resoluções do Conselho Nacional de Recursos Hídricos e de outras entidades (CAMPOS, 2007; RAMOS, 2007).
Outro ponto importante é a gestão de recursos hídricos subterrâneos, também fundamental não só para a preservação dos aquíferos, em poços e nascentes, mas também para a manutenção do escoamento dos rios em períodos de estiagem, pois as águas de chuva que se
Exutório 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 2 2 3 2 3 3 3 3 3
infiltraram regularizam o rio nesse momento (CAMPOS, 2007, p. 107). Desta forma, a gestão desses aquíferos não deve estar dissociada da gestão de recursos hídricos superficiais, pois faz parte do ciclo hidrológico.
Fonte: Melo Filho (2006)
Figura 5 - Ciclo hidrológico
O ciclo hidrológico, conforme a Figura 4, determina o planejamento e a gestão integrada a partir da bacia hidrográfica ou de um conjunto de bacias, que estejam interligadas. Essa abordagem é amplamente confirmada nas experiências internacionais bem sucedidas, já que o gerenciamento de águas “exige o conhecimento profundo da hidrologia regional, coordenação institucional e um aparato jurídico” (CAMPOS e VIEIRA, 1993, p. 84), e a bacia hidrográfica é o “palco unitário de integração das águas com o meio físico, o meio biótico e o meio social, econômico e cultural” (YASSUDA, 1993, p.8).
2.3.2.1 – Bacia Hidrográfica como unidade de planejamento
própria com interrelações entre seus componentes de paisagem, hidrológicos, geomorfológicos e ecológicos” (MARANHÃO, 2007, p. 190) e múltiplos fatores externos, que exigem ajustes e adaptações contínuas.
Quando perturbada pela ação antrópica, a bacia é também influenciada pelo desenvolvimento econômico e social, que compromete sua sustentabilidade. Seus ecossistemas são impactados por qualquer ação que não considere sua preservação, como, por exemplo, valores de captações e lançamentos de água mal dimensionados. Desta forma, a análise da bacia hidrográfica é um objeto passível de diversos tipos de análise, desde os aspectos econômicos, políticos, sociais, biológicos e químicos (TEDESHI, 2003).
Acrescenta-se que a bacia é um espaço geográfico associado à água, que exige também um planejamento sobre um território, “passível de influências locais, regionais e nacionais” (CARVALHO, 2005, p. 11), o que demanda uma articulação entre os entes federados e grande articulação social e política, dada a quantidade de atores e demandas envolvidas.
2.3.2.2 – Bacia Hidrográfica e o seu Gerenciamento
O campo de atuação que se cria em uma bacia é o de gerenciamento da bacia hidrográfica conceito definido por Lanna (1995, p.62) como:
...de negociação social, sustentado por conhecimentos científicos e tecnológicos, que visa a compatibilização das demandas e das oportunidades de desenvolvimento da sociedade com o potencial existente e futuro do meio ambiente, na unidade espacial de intervenção da bacia hidrográfica, no longo prazo.
Cabe esclarecer, nesse momento, a diferença entre o conceito de gerenciamento de bacia hidrográfica e o de gerenciamento de recursos hídricos, ou melhor, “o gerenciamento de um único recurso ambiental - a água -, quando realizado no âmbito de uma bacia hidrográfica” (LANNA, 1995, p. 62). O gerenciamento da bacia hidrográfica é resultado “da adoção da bacia hidrográfica como unidade de planejamento e intervenção da gestão ambiental, sistêmica e globalizada. O gerenciamento de recursos hídricos busca a harmonização das demandas e da oferta da água em uma bacia” (LANNA, 1995, p.62). A Tabela 2 ilustra essa diferença.
Tabela 2 - O gerenciamento de recursos hídricos no contexto do gerenciamento de bacia hidrográfica
GERENCIAMENTO DA
BACIA HIDROGRÁFICA Gerenciamento do uso dos recursos ambientais
Gestão Ambiental adotando a unidade de planejamento e intervenção da bacia hidrográfica
– Relação com o gerenciamento dos recursos Hídricos
A ba ste cim ent o A ss im ila çã o de re síduos A gr ope cu ári a E ne rgi a T ra ns por te L az er O ut ros us os Solo Ar
Água GERENCIAMENTO DOS RECURSOS HÍDRICOS Fauna Flora Gerenciamento da oferta de recursos ambientais Outros Recursos Fonte: Lanna (1995)
Cabe ressaltar, a tradição brasileira de separar o sistema de meio ambiente dos sistemas ligados com o desenvolvimento econômico. Nessa configuração, o meio ambiente exerce a função de restringir e condicionar as atividades em vez de ser uma parte integrante do processo de planejamento do desenvolvimento (LANNA e DORFMAN, 1993, p. 71).
A condição de desenvolvimento da gestão da bacia é altamente influenciada pelo processo de desenvolvimento empreendido por cada um dos municípios e estados que a compõem. O gerenciamento da bacia hidrográfica se caracteriza por um gerenciamento de uma rede de política.
2.3.3 – A Dupla Dominialidade das Bacias Hidrográficas
A unidade de gestão por bacia hidrográfica, definida na Lei 9.433/97, e a dominialidade, definida na Constituição de 1988, criam o conceito de dupla dominialidade das águas. Isso significa que uma bacia nacional é composta por rios de diferentes domínios e, consequentemente, submetidos a diferentes administrações.
Em uma mesma bacia, a outorga, que assegura um esquema de alocação quali- quantitativa da água e estabelece mecanismos de controle, é um dos instrumentos de gestão que mais se articula com os outros instrumentos e, também, com o licenciamento ambiental
(CARDOSO da SILVA e MONTEIRO, 2004). Por esta razão, impactado pela ausência de uma solução legal e institucional sobre o domínio das águas.
Para ilustrar as implicações da questão da dupla dominialidade na gestão de bacia, apresenta-se um caso de outorga de captação, utilizando como referência o trabalho de Patrick Thomas (2002).
O esquema da Figura 6 mostra uma bacia composta de um rio principal e dois afluentes, um em cada margem. Na foz a vazão disponível é de 15m3/s, sendo 5m3/s provenientes do afluente da margem esquerda, 5m3/s, do rio principal e 5m3/s, do afluente da margem direita. Os usuários hipotéticos, U2, U3, U4 e U5 estão instalados em diferentes pontos da bacia de dominialidade diferente, a saber:
Fonte: Adaptado de Thomas (2002)
Figura 6 – Esquema de captação em águas de dupla dominialidade
Imagine que um usuário U1 se instale no rio principal de dominialidade federal e queira somente captar água sem consumi-la, ou seja, capta e devolve a água do rio, mas com uma vazão de 11m3/seg. Isso inviabilizaria as captações dos usuários U2, U3 e U5, pois a água dos afluentes precisaria estar reservada para o usuário U1.
Esse exemplo demonstra, apenas sob o aspecto quantitativo de captação, a articulação necessária dentro de uma bacia, entre diferentes entidades de diferentes entes federativos para a viabilização da água para o usuário U1. Cardoso da Silva e Monteiro (2004, p. 150) elencam
razões sobre o impasse da dominialidade:
Cada órgão gestor de recursos hídricos adota um determinado critério de outorga. Não há um critério único ou, pelo menos, harmonizado, o que pode causar problemas de incompatibilidade quali-quantitativa ao longo dos rios da bacia;
A articulação entre os órgãos gestores quanto aos montantes outorgados é muito incipiente, fato que cria problemas de comprometimento quantitativo e qualitativo entre mananciais de diferentes domínios;
A União tem o seu papel dificultado em estabelecer critérios de outorga devido, principalmente, ao fato de os rios de domínio da União receberem contribuições de tributários estaduais sujeitos a diferentes critérios de outorga.
Vale dizer que não só os instrumentos de outorga, cobrança, enquadramento e plano de recursos hídricos são afetados por essa questão, o licenciamento ambiental também é atingido. Os impactos ambientais de um empreendimento outorgado em um estado muitas vezes se refletem em outros estados, de uma mesma bacia (TUCCI e MENDES, 2006).
A ANA, desde sua criação, vem realizando uma série de convênios de integração em prol da gestão da bacia. Apesar disso, essa cooperação não tem sido efetiva (CAMPOS, 2007, p. 70) por parte dos Estados. Principalmente, por se caracterizar uma situação em que há uma falta de mecanismos técnicos, administrativos e legais que amparem a gestão e orientem a condução das inúmeras negociações e processos cooperativos, em bacias como a do Paraíba do Sul, uma bacia federal que envolve três estados.
Campos (2007) assinala que pelo reconhecimento da descentralização do federalismo brasileiro, há uma oportunidade de construção de alternativas de curto prazo. O autor propõe, inclusive, duas alternativas, sendo uma delas a “alternativa solução” aquela que prevê o estabelecimento de convênios de integração e de cooperação entre a União, os Estados e os comitês de bacia de diferentes domínios. Esses convênios já são utilizados pela ANA.
Jerson Kelman, presidente da ANEEL e ex-presidente da ANA (ANA, 2007, p. 102) “propõe avançar na implementação dos sistemas unificados de gestão para as bacias nacionais” que harmonizem os diversos instrumentos de gestão das águas, como cadastro, outorga, cobrança, fiscalização e sistemas de informação, em bacias com dupla dominialidade. Essa declaração indica um caminho que deve ser investigado e compõe a proposta deste trabalho, com um norte nos sistemas de informações.
3. O DESENVOLVIMENTO DO INSTRUMENTO DE GESTÃO SISTEMA DE