2.1. Enquadramento e análise
A estrutura da administração local brasileira constitui um caso sui generis de entre os sistemas adotados pelos países que integram a CPLP, e a explicação para essa diferença resulta da confluência de vários fatores, de entre os quais se destaca a
56 Para um enquadramento da organização da administração local nas províncias ultramarinas
portuguesas, na fase final do período colonial, é de conferir André Gonçalves Pereira, Administração e
Direito Ultramarino, lições dadas na Faculdade de Direito de Lisboa ao 3º ano jurídico de 1969/1970,
edição da AAFDL, Lisboa 1969, pp. 418.
57 Trata da análise de institutos ou figuras jurídicas inseridos em diferentes sistemas jurídicos e que se
contrapõe à macro-comparação, que consiste na comparação de ordenamentos jurídicos na sua totalidade (cfr., para maiores desenvolvimentos, João de Castro Mendes, Direito Comparado, lições ao curso jurídico de 1982/1983, da Faculdade de Direito de Lisboa, edição da AAFDL, pp. 8-13).
48 particularidade de ter sido adotado o modelo federal como forma de regime constitucional, o que ocorreu com a implantação da República, em 1889, que se manteve em todas as Constituições posteriores, e o papel que nele ocupa o município. No atual ordenamento jurídico-constitucional o município é dotado de autonomia plena e assume a natureza de uma entidade federativa, tal como os Estados da Federação, o Distrito Federal e a própria União58, todas autónomas nos termos da Constituição (cfr., artigo 18º, da Constituição de 1988).
O município brasileiro, que tem a sua origem no período da administração colonial portuguesa e em cuja estrutura é ainda possível sinalizar a influência francesa no período do Império, ou até a norte-americana, constitui a única entidade de natureza autárquica, ou melhor, a única instituição descentralizada do poder local, e isto porque na doutrina brasileira o conceito de autarquia tem um enquadramento diverso, que não corresponde ao da tradicional descentralização territorial autónoma, tanto que na mesma a autarquia não constitui uma entidade de população e território e antes é perspetivada numa ótica de mera descentralização de serviços, constituindo as autarquias serviços públicos descentralizados59.
O município, com o recorte constitucional já referido e caracterizado por uma extensa fragmentação, pois existem mais de 5.500 municípios no Brasil, é composto por um órgão de natureza executiva, o Prefeito, coadjuvado pelo Vice-Prefeito, e ainda por um órgão com poder legislativo, a câmara municipal, neste caso integrada por vereadores, e todos eles providos através de votação direta para um mandato de quatro anos (artigo 29º, nº 1, da Constituição).
A legislação brasileira, e para além do que consta sobre tal matéria das respetivas leis orgânicas, prevê a possibilidade de ser declarada a perda de mandato em resultado da prática de atos traduzidos em ações, ou omissões, que se encontram tipificados na denominada Lei de Improbidade Administrativa, aprovada pela Lei nº
58 Para maiores desenvolvimentos sobre a estrutura municipal brasileira, e de entre muitos, Fernando Dias
Menezes de Almeida, Institucionalização, Organização e Problemas do Poder Municipal no Brasil, in
Jornadas de Direito Municipal Comparado Lusófono, edição da AAFDL, Lisboa 2014, pp. 33-52; ou
ainda, Fabrício Ricardo de Limas Tomio, Autonomia Municipal e Criação de Governos Locais: A
Peculiaridade Institucional Brasileira, in Revista da Faculdade de Direito da Universidade Federal do Paraná, nº 42, 2005, pp. 103.
59 Neste sentido, e de entre vários, é de conferir Maria Sylvia Zannela di Pietro (Direito Administrativo,
Editora Atlas, S. Paulo, 2004, pp. 378), ou Raquel Melo Urbano de Carvalho (Curso de Direito
49 8.429, de 2 de junho de 199260, que constitui um diploma geral de natureza financeira sancionatória aplicável ao mandato, cargo ou emprego publico exercido na União, nos Estados, nos Municípios, e no Território Federal, ou ainda em entidades empresariais integradas no setor público, e que igualmente estabelece outro tipo de sanções em função dos valores protegidos em cada espécie de ilícito, e que no caso de determinar a cessação antecipada do mandato também prevê a eventual aplicação de uma sanção de suspensão de direitos políticos por um certo período de tempo.
Esse diploma estabelece um quadro sancionatório por os atos de improbidade administrativa que tipifica, que é independente de eventuais sanções penais, civis ou administrativas, e no qual, para além da aplicação da pena de perda de bens ou da obrigação de reparação, ou reintegração do dano, se tiver ocorrido, prevê igualmente a aplicação isolada, ou cumulativa, da sanção de perda do mandato e bem como de uma pena de natureza acessória, a de suspensão do exercício de direitos políticos nos seguintes termos:
a) No caso de se tratar de atos de improbidade que importem num enriquecimento ilícito, traduzido numa vantagem patrimonial indevida e que decorra do exercício do cargo ou mandato, uma suspensão de 8 a 10 anos.
b) Tratando-se de atos de improbidade que causem prejuízo ao erário público, o qual pode consistir numa perda patrimonial, num desvio, numa apropriação, ou num malbaratamento ou delapidação dos bens ou haveres da entidade em que se encontra provido o eleito, a suspensão pode ir de 5 a 8 anos.
c) No caso de atos de improbidade administrativa decorrentes da concessão ou aplicação indevida de um benefício financeiro ou tributário, a suspensão pode ir de 3 a 5 anos.
d) Por último, e tratando-se de atos de improbidade que atentem contra os princípios da administração pública, a suspensão pode também ir de 3 a 5 anos.
A aplicação das sanções referidas, quer da perda de mandato e quer da suspensão do exercício de direitos políticos por um determinado período, supõe um
60 Este diploma foi objeto de sucessivas alterações introduzidas pelas Leis nº 11.107, de 2005, nº 12.120,
de 2009, nº 13.019, de 2014, nº 13.146, de 2015, nº 13.204, de 2015, nº 13.650, de 2018, e ainda pelas Leis Complementares nº 116, de 2003, e nº 157, de 2016.
50 prévio procedimento administrativo para averiguação da prática do ato de improbidade administrativa e na fase subsequente, de natureza jurisdicional, a titularidade da iniciativa processual para a propositura da ação pertence ao Ministério Público, ou a uma outra pessoa juridicamente interessada, com a possibilidade do correspondente meio processual poder ser apresentado até ao prazo de cinco anos após o termino do exercício do mandato, numa solução com alguma semelhança com a que se verifica no caso português.
O mencionado diploma também impõe a obrigação de apresentação, no início de funções, de uma declaração de bens e valores que constituem o património privado dos agentes públicos mas no âmbito do poder executivo federal, com atualização anual e ainda na data em que ocorrer a cessação do mandato, e cujo incumprimento é sancionado com a aplicação da pena de demissão.