Em algumas oportunidades deste trabalho deixamos claro que adotamos a premissa segundo a qual a análise da extensão das normas constitucionais de outorga de competência para a tributação deve ser feita à luz de todo o texto constitucional. E foi o que fizemos, com- parando-as com princípios e regras não necessariamente referidos ao Direito Tributário.
O objetivo, como também dissemos, não é estender os limites do Direito Tributário, mas reconhecer a verdadeira competência para a instituição de contribuições. Há, nesta afir- mação, elemento importantíssimo para o desenrolar do que se segue.
Saímos do Direito Tributário para a ele retornar. Buscar os limites da competência pa- ra a tributação por contribuições significa buscar aqueles fatos passíveis de tributação por contribuições. Queremos entender, por conseguinte, como deverá ser a estrutura interna de
uma norma que estabeleça a hipótese de incidência de uma contribuição. Isso quer dizer que nos esforçaremos, especialmente, para verificar à luz do art. 149 da Constituição de 1988 quais fatos podem ser alçados à condição de aspecto material da hipótese para a incidência das contribuições e como deve ser sua relação com os aspectos quantitativo e pessoal (passi- vo), que também são elementos básicos da regra-matriz de incidência tributária (CARVA- LHO, P., 2008, p. 377).
É nesse contexto que reconhecemos a importância da finalidade para a qual a contribu- ição é instituída, mas damos mais valor à tecnologia que deverá embasar a previsão legal da hipótese de incidência do tributo.
Esclarecemos. Em uma das obras muito citadas neste trabalho, Contribuições (uma fi-
gura “sui generis”) de Marco Aurélio Greco (2000), o autor reconhece as contribuições a partir da diferente técnica utilizada pelo constituinte para outorgar competência à União para a sua instituição. Nas palavras de Greco, a outorga de competência para a tributação é feita por normas que permitem a instituição de exações sobre fatos determinados, em fechado esquema de rigidez, e normas que outorgam competência para a tributação visando a que sejam atendi- das determinadas finalidades. A primeira, chamada pelo autor de competência condicional se legitima pelo “por que” da instituição do tributo, verificando-se nela a mera relação de possi- bilidade de instituição (GRECO, 2000, p. 118). A segunda, chamada de competência finalísti- ca, legitima-se pelo atendimento às finalidades constitucionalmente previstas, segundo o au- tor, devendo atender o “para que” da norma de competência (GRECO, 2000, p. 119).
Sobre esse pressuposto o autor erige seu estudo. Ocorre, no entanto, que como o pró- prio autor percebe (GRECO, 2000, p. 141-142), o atendimento à finalidade constitucional- mente prevista não é carta branca para que as contribuições sejam instituídas à margem da rigidez que evolve as normas de competência tributária, esforçando-se para apontar (GRECO, 2000, p. 125-126) quais regras deverão ser obedecidas quando da escolha dos aspectos da hipótese de incidência de uma contribuição, lições estas que nos serão de extrema valia, de maneira que a elas nos reportaremos adiante.
A importância da finalidade para a escolha da regra-matriz de incidência do tributo é relativizada por Navarro Coêlho, que entende que o atendimento ou não da finalidade é estudo que se situa fora do Direito Tributário, com o que concordamos. As palavras do autor são in- cisivas, mas merecem transcrição (COÊLHO, 2007, p. 19):
A crítica procede. Os sujeitos da relação jurídica, assim como a prestação, são con-
sequências que promanam ou decorrem da realização do fato jurígeno, com este não se confundindo. Recentemente, diversos autores em posição diametralmente oposta
a que vimos de criticar estão recheando o DEVER JURÍDICO TRIBUTÁRIO, que exsurge da realização do fato jurígeno de elementos estanhos às normas de dever, tais como FINALIDADE e o PROCESSO de lançamento do Tributo. Neste ensaio, o objetivo é o de expurgar da norma tributária a finalidade, para situá-la noutro tipo de norma, a de competência, mas com o fito de controlar o poder de tributar ao invés de libertar o velho Leviatã. (destaques no original)
A desconsideração da finalidade constitucional para a instituição de contribuições é ponto é delicado e, por isso, merece melhores explicações. Não negamos a importância da finalidade para a qual a contribuição é criada. Trata-se do mais importante elemento constitu- cional condicionante do exercício da competência tributária. Essa finalidade em si, no entanto, não ocupará posição na hipótese de incidência do tributo, mas apenas exercerá alguma influ- ência sobre ela. Vejamos.
Não nos caberá reconhecer, por exemplo, se a intervenção no domínio econômico pre- tendida com a criação de uma contribuição de fato se concretizou, mas precisaremos saber se para aquela intervenção foi escolhida uma hipótese de incidência adequada e, principalmente, se a estrutura dessa hipótese foi construída corretamente com a pertinência entre o aspecto material, a base de cálculo e os contribuintes.
A finalidade que autoriza a criação da contribuição, portanto, está na Constituição e condiciona o exercício da competência tributária, mas não está na hipótese de incidência do tributo, que apenas a refletirá em seu aspecto material (e suas relações com os demais aspec- tos da hipótese). Deve, portanto, haver regras para a escolha do aspecto material das contribu- ições, a partir da competência outorgada pelo art. 149 da Constituição de 1988110.
Ainda sobre o caminho que pretendemos trilhar com relação às contribuições, como a nossa proposta é reconhecer os elementos necessários para a instituição de qualquer das con- tribuições autorizadas pelo art. 149, não ingressaremos em análises específicas sobre o conte- údo das finalidades constitucionais de benefício da ordem social, da intervenção no domínio econômico e do interesse de categorias profissionais e econômicas. Buscaremos, dessa forma, o sentido geral do tributo contribuição.
É importante esclarecer, nesse sentido, que, por considerarmos que o art. 195 da Cons- tituição entrega à União competência para a criação de contribuições sociais, já referidas no
110 São interessantes as palavras de Greco (2006, passim) que, partindo de suas premissas que privilegi-
am a finalidade constitucional para a criação de contribuições, estabelece uma relação entre o motivo, a exigên-
cia tributária e a finalidade constitucional. Para o autor, o motivo representa a atividade concreta da União que enseja a criação de uma contribuição (exigência), de modo que deverá haver uma relação de congruência (pro- porcionalidade) entre esses três elementos. As lições são importantes para que seja estabelecido o método de controle para a criação do tributo, já que a exigência deverá conter elementos que a tornem adequada à luz do motivo que determinou a sua criação, o que tentaremos demonstrar adiante, valendo-nos de lições sobre a regra- matriz de incidência tributária.
art. 149, analisamos o dispositivo apenas dentro do limite do necessário para entendermos a extensão da competência da União para a criação de contribuições.
Passemos, então, à análise do art. 149 da Constituição Federal de 1988.