Market-speci…c variables

Ao analisarmos a regulação do transporte aéreo de passageiros no Brasil, descrita no Capítulo 2, podemos observar que a sua trajetória coincide em grande medida com a evolução das práticas regulatórias implementadas pelos países em desenvolvimento, descrita por Chang e apresentada no item 3.1..

Como vimos no Capítulo 2, o setor de aviação no Brasil foi regulado desde o início de sua atividade através de concessões governamentais para a operação de rotas e da organização e fiscalização dos serviços por parte do Governo. Com a criação do DAC, foi instituído o CBA e, em 1941, foi estabelecido o Ministério da Aeronáutica que concentrou todos os órgãos responsáveis pela aviação sob sua jurisdição. Entretanto, enquanto a “fase da regulação” descrita por Chang iniciou-se logo após a 2a _{Guerra Mundial, a regulação do setor foi}

intensificada apenas na década de 1960, com a realização das CONACs, nas quais acordou-se que o Governo ampliaria o seu papel regulador numa tentativa de remediar a crise enfrentada pelo setor devido ao excesso de oferta.30

O intuito da regulação do setor de aviação no Brasil assemelhava-se ao dos países da Europa Ocidental e do Japão, assim como o de outros países em desenvolvimento, pois as CONACs buscavam fortalecer as companhias aéreas reduzindo a concorrência e estimulando fusões entre empresas do setor para diminuir o excesso de oferta. Para atingir esses objetivos determinou-se que o Governo controlaria desde a escolha das rotas até as definições de preços.

29 _{COUTINHO. Regulação e desenvolvimento, p. 12-4.} 30 _{Como visto no item 2.2. do Capítulo 2.}

Nesse sentido, o Governo agiu de forma a induzir os investimentos e garantir os lucros das empresas para desenvolver a indústria nacional.

Durante a “fase de transição” (década de 1970), a regulação do transporte aéreo ainda foi ativa, assim como, segundo Chang, ocorreu em outros países em desenvolvimento. Com relação à oferta, nesse período, foram criados os SITAR visando a expansão do transporte aéreo em regiões de médio e baixo potencial de tráfego. Foram mantidos os objetivos de proteger as companhias aéreas inibindo a concorrência entre empresas nacionais e regionais e estimulando acordos entre elas para formar um sistema integrado de linhas. Foi instituído, inclusive, o adicional tarifário às tarifas aéreas domésticas para suplementar as tarifas dos SITAR.

Com relação à infraestrutura aeroportuária, desde o final da década de 1920, os aeródromos poderiam ser construídos, mantidos e explorados por estados, municípios, companhias aéreas e particulares através de concessão da União. Nos anos 60, primeiramente, os aeródromos foram classificados como públicos e privados e, posteriormente, os públicos foram subdivididos entre os de interesse nacional e regional. Nos anos 70, a criação da INFRAERO concentrou as atividades de construção, manutenção e exploração dos aeroportos do grupo de interesse nacional a essa empresa, suas subsidiárias e à União.

O transporte aéreo internacional também foi intensamente regulado durante as fases da regulação e da transição. A Convenção de Chicago, os acordos bilaterais e o mecanismo de fixação de tarifas da IATA ditavam as regras do setor. As tarifas domésticas também eram fortemente reguladas pelo DAC que as determinava com base nos custos médios de operação das aeronaves, nos índices de aproveitamento, nos tipos de aeronaves utilizadas, entre outros aspectos. Descontos e promoções não eram permitidos e tampouco as guerras tarifárias.

A “fase da desregulação” do setor de aviação civil brasileiro iniciou-se apenas nos anos 1990 – uma década depois do início dessa fase em outros países desenvolvidos e em desenvolvimento. Em março de 1990 foi instituído o Programa Federal de Desregulamentação, como visto no item 2.2. e, nesse ambiente de liberalização e privatização, ocorreu a flexibilização da regulação do setor aéreo. Com relação à oferta, autorizou-se a entrada de novas empresas no mercado, permitiu-se que todas as empresas operassem linhas nacionais ou regionais (inclusive as ligações entre aeroportos centrais), criaram-se os vôos “charter” e quebrou-se o monopólio da Varig nos vôos internacionais. As tarifas domésticas e

internacionais foram gradualmente liberadas. E, finalmente, com relação a infraestrutura, suprimiu-se o número máximo de empresas prestadoras de serviços auxiliares nos aeroportos com o intuito de aumentar a concorrência entre as empresas já que as próprias companhias aéreas poderiam prestar esses serviços.

A desregulação foi instituída com o objetivo de gerar mais eficiência no setor e foi inspirada na desregulação realizada nos EUA e na Europa durante os anos 1970. Como afirmam Salgado e Guimarães, buscava-se atingir os resultados obtidos por esses países: a diminuição dos preços e a elevação da oferta de vôos. Estes objetivos podem ser enquadrados no conceito de objetivos estáticos, os quais Chang define como eficiências alocativas (frente às economias de escala) e produtividade.

Como, segundo Chang, ocorreu de forma geral em outros países, após mais de uma década promovendo a desregulação do mercado de transporte aéreo, observa-se a partir de 2003 uma inversão das políticas do setor para uma re-regulação justificada pelo governo pela crise financeira enfrentada pelas companhias aéreas. No Capítulo 2 vimos que as propostas do Comitê e a Portaria 731/GC5 que institui as diretrizes para o setor denotam disposição do governo em novamente interferir no mercado através do DAC, caso julgue necessário.

Com relação à oferta, o Governo estabeleceu que esta deveria adequar-se à demanda e, segundo as diretrizes, esta adequação deveria ocorrer através dos mecanismos de mercado. Entretanto, foram atribuídos ao DAC instrumentos para regular a oferta em caráter excepcional e em segmento específico do mercado. O DAC deve, assim, monitorar o comportamento do mercado para estimular a eficiência econômica. O acesso aos mercados deve ser livre para linhas ainda não atendidas, mas no caso de linhas já operadas, cabe ao DAC analisar e aprovar a sua exploração.

No que se refere às tarifas do transporte, foi determinado que podem ser utilizadas suplementações tarifárias em linhas de baixo ou médio potencial de tráfego. As linhas devem ser racionalizadas e a importação de aeronaves está sujeita à comprovação de real necessidade. Com relação às tarifas domésticas, as diretrizes também determinam que estas sejam definidas pelo mercado mas, o DAC deve monitorá-las e, no caso de constatação de práticas anti- competitivas por alguma companhia (ou abuso de preços), este órgão deve informar ao SBDC para que este tome as medidas cabíveis, porém, sem contrariar as disposições do CBAer.

Já com relação a infraestrutura, as novas diretrizes do transporte aéreo brasileiro apontam para o estímulo à iniciativa privada na construção, manutenção e exploração da infraestrutura aeroportuária, além de uma flexibilização de tarifas aeroportuárias, com a diferenciação por regiões onde se encontram os aeroportos.