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O termo público pode ser entendido, segundo Keinert (2007, p. 61), como relativo àquilo que “é de todos e para todos”, à “coisa pública” (res publica) e ao “interesse público”. Concerne, ainda, às

relações econômicas, políticas e sociais que interferem na produção do espaço público. Dessa forma, os diferentes conceitos de “público” envolvem questões de poder, de legitimidade, de valores.

O Brasil se organiza administrativamente em: União, Estados, Distrito Federal e Municípios, cada qual com sua autonomia (BRASIL, 2013). A Administração Pública que, como todas as organizações administrativas, é baseada em uma estrutura hierarquizada com graduação de autoridade, correspondente às diversas categorias funcionais representa a atividade do Estado dirigida à consecução das necessidades coletivas de modo direto e indireto (BRANDIÃO et al. 2008).

A administração direta é representada por pessoas de direito público com capacidade política, como União, Estados, Distrito Federal e Municípios, sendo a gestão dos serviços públicos realizada por pessoas políticas por intermédio de seus órgãos. A administração direta é constituída pelos órgãos dos poderes executivo, legislativo e judiciário. A expressão administração direta ainda pode ser utilizada para designar a forma de execução em que as ações são realizadas diretamente pelos órgãos públicos (BRANDIÃO et al., 2008).

Já o conceito de administração indireta, segundo Brandião et al. (2008) está relacionado com a idéia de descentralização, que vem a ser a distribuição de competências de uma para outra pessoa, física ou jurídica. O tipo de descentralização existente na administração indireta é denominado descentralização institucional, por conferir a instituições autônomas a personificação, que é a sua marca. A administração indireta constitui as entidades com personalidade jurídica que, vinculadas a um órgão da administração direta, prestam serviços públicos ou de interesse público, cujas características são: personalidade jurídica; criação ou autorização por lei específica; patrimônio próprio; e vinculação aos órgãos da administração direta (BRANDIÃO et al., 2008).

Como modelo, a administração pública brasileira evoluiu de um modelo patrimonialista (até o início da década de 1930) para um modelo burocrático (década de 1930 até o final da década de 1980) - baseado nos princípios do modelo ideal de Max Weber que descrevia a burocracia “como empenhada em funções racionais, no contexto peculiar de uma sociedade capitalista centrada no mercado, e cuja racionalidade é funcional e não substantiva” (RAMOS, 1982, p. 5), modelo este adotado como pressuposto de eficiência.

As organizações públicas burocráticas mantêm, portanto, as mesmas características das demais organizações, acrescidas de algumas especificidades como: apego às regras e rotinas, supervalorização da hierarquia, paternalismo nas relações, apego ao poder, etc.. Tais diferenças são importantes na definição dos processos internos, na relação com inovações e mudanças, na formação dos valores e crenças organizacionais e na política de recursos humanos (PIRES; MACÊDO, 2006).

Como resposta ao modelo burocrático, desenvolveu-se, a partir da década de 1990, o modelo gerencial de administração pública também conhecido como Nova Gestão Pública, cujo fundamento concentrava-se na utilização de um novo paradigma como modelo para as relações políticas e admistrativas visando à construção de um novo perfil de Estado – mais eficaz e melhor qualificado para a prestação de serviços públicos de qualidade e com menores custos para a sociedade (ABREU; HELOU; FIALHO, 2013, p. 4). No entanto, esse modelo sofreu críticas no sentido de que com a prevalência do ideal tecnocrático havia um favorecimento da reprodução do autoritarismo e do neopatrimonialismo. A formulação de políticas públicas permanecia como monopólio de uma elite burocrática que centralizava o poder e, principalmente, limitava a participação da sociedade na estrutura e na dinâmica governamental (PAULA, 2007, p. 147). Apesar dos esforços de implantação de um modelo gerencial, as práticas patrimonialistas de governar e administrar o Estado ainda são comuns no cotidiano da administração pública, em todos os três níveis de governo e poderes (VIEIRA, 2008).

A emergência da denominada sociedade do conhecimento guiada por princípios compexos, dinâmicos e auto-organizáveis, totalmente distintos dos princípios de previsibilidade da sociedade burocrática, impulsionam a redefinição do papel do estado e da administração pública, que é ainda cercada pelo caráter extremamente burocrático.

A burocracia como estratégia de execução de objetivos estratégicos não mais oferece resposta aos problemas atuais, uma vez que deixou de ser agente eficaz do governo ao desenvolver seus interesses próprios como corporação, estando, assim, fora de sintonia com as realidades contemporâneas e com as novas formas, padrões e modelos emergentes (PINOCH; PINOCH, 1994 apud ABREU; HELOU; FIALHO, 2013, p. 2).

Surge, então, a proposta do Novo Serviço Público, cujos pressupostos promovem a dignidade e o valor do serviço público e reafirmam os valores da democracia, da cidadania e do interesse público como valores proeminentes da administração pública, alicerçado na premissa de servir a cidadãos, visando ao interesse público e dando precedência à cidadania e ao serviço público sobre o empreendedorismo, por meio de um pensamento estratégico e ações democráticas, reconhecendo que a accountability não é simples e servindo à sociedade em vez de dirigi-la mediante a valorização das pessoas e não apenas da produtividade (DENHARDT 2004, p. 180- 182). Para os autores o ser humano, por sua dimensão política, constitui a razão de ser da administração pública (SALM et al., 2011).

Da mesma forma, Keinert (2007, p. 97) destaca que a verdadeira alternativa para flexibilizar a gestão pública virá com a ampliação do efetivo controle social, dado que se faz necessário considerar questões de poder e de interesses divergentes envolvidos na execução de qualquer projeto público, sendo que somente a negociação, a renegociação e a definição conjunta de prioridades, a construção de acordos e de coalisões garantirá a autoadaptabilidade e a durabilidade de um projeto, bem como o ajustamento mútuo (interno e externo) e o incentivo à inovação.

O Novo Serviço Público expressa, na liderança e na gestão dos órgãos públicos, um interesse renovado pelos valores democráticos. Nesta expressão, vários autores, segundo Denhardt (2004, p. 178) “tentaram ir ao coração do campo da administração pública e remodelar sua perspectiva básica, partindo de uma preocupação tradicional com eficiência e performance para um interesse equilibrado em favor da responsividade democrática”. Dessa forma, a noção do Novo Serviço Público contribui na remodelação do Estado, para uma mudança de mentalidade na busca de uma gestão mais participativa.

Esse modelo de administração pública, assim como os demais, possui limitações e merece mais elaboração, principlamente no que diz respeito a sua implementação (SALM et al., 2011) – o que por si só já representa um grande desafio e novas possibilidades para a inovação nas organizações públicas.

2.2.2 Origens, conceitos e características da inovação no setor