Assim como a terapia ocupacional, as universidades também chegaram ao Brasil com um atraso grande em relação à Europa e América do Norte, mais precisamente durante o período da Primeira República (1889-1930), firmando-se enquanto um nível de ensino apenas algumas décadas antes de os primeiros cursos de Terapia Ocupacional serem implantados no país.
Se compararmos com outros países da América, essa chegada tardia se deu devido ao bloqueio do desenvolvimento do Ensino Superior feito por Portugal, de modo a manter a Colônia incapaz de promover o ensino das ciências, letras e artes (CUNHA, 2007a).
As instituições responsáveis pela educação no Período Colonial eram os estabelecimentos de ensino dos jesuítas, cuja função era oferecer cursos elementares e superiores de artes e teologia destinados à carreira eclesiástica, todos frequentados pela elite dominante, com a possibilidade de complementar os estudos em universidades de Portugal, uma vez que aqueles cursos só eram reconhecidos pelo direito pontifício, e não pelo direito civil do reino português (CUNHA, 2007a).
Conforme Cunha (2007a), em 1808, a mudança da família imperial para o Brasil e a emergência do “Estado Nacional” geraram a necessidade de se modificar o Ensino Superior herdado da Colônia. Foram criados cursos e academias destinados a formar burocratas para o Estado e especialistas na produção de bens simbólicos. O Ensino Superior recriado nesse período e completado no primeiro reinado foi estruturado em estabelecimentos isolados, autônomos, de exclusiva iniciativa da Coroa, com o intuito de formar profissionais liberais, advogados, engenheiros, médicos, suficientes para manutenção do aparelho do Estado e da elite local, como bem aponta Durham et al. (2003, p.4).
Embora se tenha constituído como um sistema estatal sob a influência, mas não sob a gestão da Igreja Católica (seguindo uma tradição já existente em Portugal desde o século anterior), não se criaram universidades, mas escolas autônomas para a formação de profissionais liberais.
Durante o século XIX, a Coroa monopolizou o Ensino Superior e não cedeu à pressão feita constantemente pela igreja, que desejava criar e gerir instituições voltadas a esse tipo de ensino. Até a Proclamação da República, em 1889, havia por volta de 24 estabelecimentos isolados para formação de profissionais, todos controlados pela Coroa, sem participação da igreja (DURHAM, 2003; SAMPAIO, 2011).
O sistema do Ensino Superior só foi aberto a iniciativas externas ao governo central após a Proclamação da República, por meio das ideias positivistas disseminadas pelos
republicanos. Com a nova Constituição da República, de 1891, o Ensino Superior foi descentralizado, ficando facultativa a instalação de instituições de ensino pelo setor privado. Essa liberação deu espaço para criação de estabelecimentos confessionais. Contudo, o modelo de escolas isoladas com foco na formação de profissionais liberais não sofreu alteração (DURHAM, 2003).
De 1889 até 1918, criaram-se 56 novas escolas superiores, a maioria em instituições privadas: algumas de base confessional, ligadas à Igreja Católica, outras instaladas pela iniciativa das elites estaduais, que tinham a intenção de levar para seus Estados instituições de Ensino Superior. Portanto, a diversificação do sistema de Ensino Superior brasileiro, como relata Durham (2003, p.5), “data dessa época”, uma vez que foi a partir da Proclamação da República que se abriu espaço para o capital privado instalar estabelecimentos de Ensino Superior, inclusive confessionais.
Também foi após a Proclamação da República que surgiram estabelecimentos de Ensino Superior do Brasil nomeados de “universidade”, com destaque para a criação da Universidade do Rio de Janeiro (URJ), em 1920, a primeira instituição universitária criada oficialmente pelo Governo Federal, o que, apesar dos entraves e incongruências existentes em torno da sua criação, intensificou o debate acerca do problema universitário no país (FÁVERO, 2006; CUNHA, 2007a).
Após a revolução ocorrida em 1930, ao fim da Primeira República, ampliaram-se as políticas centralizadoras e autoritárias com a instauração do governo de Getúlio Vargas, acarretando inúmeras mudanças na sociedade brasileira com a implantação do Estado Novo (FÁVERO, 2006), inclusive no Ensino Superior, devido ao surgimento de duas políticas educacionais contraditórias: uma autoritária, na esfera do poder central, e uma liberal, predominante no Estado de São Paulo e no Distrito Federal (CUNHA, 2007a).
Durante esse período, o governo elaborou seu projeto universitário por meio dos Estatutos das Universidades Brasileiras, promulgado em 1931, que vigorou durante 30 anos. Um desses Estatutos ocasionou uma nova organização URJ e ainda implantou o Conselho Nacional de Educação (CNE), estabelecendo que o Ensino Superior no país deveria obedecer, de preferência, ao ensino universitário (FÁVERO, 1980; 2006; CUNHA, 2007a).
Apesar da reforma proposta, que tinha em seu bojo o estabelecimento da universidade como forma preferencial para a formação no Ensino Superior, as escolas autônomas não foram eliminadas. Também foi mantida a autonomia da iniciativa privada para a construção de estabelecimentos de Ensino Superior particular mediante a supervisão do governo. De fato, a reforma veio regulamentar e centralizar todo o Ensino Superior, privado e público, garantindo
ao Estado a competência para praticar sua tutela sobre o ensino. Durham et al. (2003, p.7) ressaltam:
Além disso, a legislação era extremamente detalhista e dispunha sobre questões como indicação de professores, currículos e programas, duração dos cursos, sistema disciplinar, cobranças de taxas e pagamento de mensalidades pelos estudantes. Ocorreu, portanto, uma retomada da tendência centralista do período monárquico, não mais em termos de monopólio da criação e manutenção das instituições de ensino como antes, mas de controle burocrático pela normatização e supervisão de todo o sistema.
Durante o início do Estado Novo, as instituições privadas de Ensino Superior já exerciam uma forte presença no país, em especial as instituições confessionais, que tiveram significativa expansão durante a República e constituíam uma grande parcela do ensino privado. Em 1933, 60% das matrículas do Ensino Superior eram realizadas em instituições privadas (DURHAM et al., 2003).
No âmbito público, por meio de iniciativas da política educacional liberal, ocorreu, em 1934, o surgimento da USP, mediante a iniciativa do Governo Estadual, que fazia oposição ao Regime Vargas, e, em 1935, a Universidade do Distrito Federal (UDF), no Rio de Janeiro, criada pelo secretário da Educação e Cultura do Distrito Federal, Anísio Teixeira. Essa instituição marcou significativamente a história da universidade no país devido ao seu caráter inovador, porém foi fortemente atacada pela Igreja Católica, que a enxergava com um centro de liberalismo anticlerical.
Mediante o Decreto-Lei nº 1.063, de 1939, o então ministro Gustavo Capanema suspendeu as atividades da UDF e ordenou que os professores catedráticos efetivos, bem como os estrangeiros contratados, fossem absorvidos pela UB, criada por Capanema em 1937, também no Rio de Janeiro, por iniciativa da política centralizadora da União. A UB também incorporou a URJ com o intuito de criar um modelo-padrão para as futuras universidades federais do país (PORTO JÚNIOR, 2003; DURHAM, 2003; FÁVERO, 2006).
A repressão generalizada do regime autoritário combateu os ideais educacionais liberais, retirando de cena ou prendendo os liberais que as sustentavam, ocasionando o fortalecimento da política educacional centralizadora, fortemente combatida por meio da articulação, em 1938, de uma entidade de representação dos estudantes das escolas superiores de todo o país, a União Nacional dos Estudantes (UNE), idealizada com a construção de um plano de sugestões para reforma educacional brasileira (CUNHA, 2007a; 2007b; SAVIANI, 2010).
Algumas inovações propostas e executadas pelo governo de Getúlio Vargas não geraram um aumento significativo no sistema de Ensino Superior do país, o qual teve um crescimento lento, tendo em vista os 15 anos que esse presidente esteve no poder. Ao final de seu mandato,
em 1945, o governo havia criado apenas três universidades públicas. Existiam 42 mil estudantes matriculados no Ensino Superior, dos quais 48% em instituições privadas (DURHAM, 2003).
Com o fim do Estado Novo, em 1945, e a chamada redemocratização do país, iniciou- se a elaboração de uma nova constituição de caráter liberal, promulgada em 16 de setembro de 1946. As universidades no Brasil ganharam autonomia administrativa, financeira, didática e disciplinar, contudo essas prerrogativas não foram efetivadas e, no final dos anos de 1940, tiveram início algumas tentativas de luta por uma autonomia universitária efetiva (FÁVERO, 2006).
No período entre o final de 1940 e 1950, ocorreu a federalização das universidades, estendendo-se pelas décadas de 1960 e 1970 o processo de expansão das universidades federais de modo geral nas capitais dos Estados da federação. Todavia, essa ampliação privilegiou a formação de profissionais sem idêntica preocupação com a pesquisa e com a produção de conhecimento (FÁVERO, 2006; SAVIANI, 2010).
Desde o fim da Era Vargas, no período pós-guerra, em 1945, até a instalação do Regime Militar, em 1964, o Ensino Superior no Brasil mais que dobrou o número de alunos matriculados, de 41 mil para 95 mil. Segundo Durham (2003), essa expansão era um ajuste à demanda crescente dos setores médios resultantes do desenvolvimento urbano-industrial pelo qual o país estava passando, inclusive para as mulheres brasileiras desse setor, que começaram a encontrar espaço para o ingresso no Ensino Superior em meados da década de 1950 e 1960, geralmente nas carreiras consideradas femininas, como a enfermagem, a pedagogia e a própria terapia ocupacional (ZIRBEL, 2007; AREND, 2013).
Durante os 15 anos de governo de Getúlio Vargas, foi criada a Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro, que inaugurou um período de grande constituição de universidades católicas. Também houve a expansão do sistema universitário estadual de São Paulo e o surgimento de várias instituições de ensino no âmbito estadual e municipal em todas as regiões do país. Durante o período de 1946 a 1960, criaram-se 18 universidades públicas e 10 particulares – destas últimas, a maioria era confessional (DURHAM, 2003).
A criação das universidades públicas durante o período de 1946 a 1960 ocorreu mediante reivindicações dos Estados, por meio de seus deputados. Geralmente, essas universidades se estabeleciam a partir da tomada de posse ou fusão de instituições de ensino preestabelecidas pelas elites locais, que criavam escolas, em sua maioria, privadas e, posteriormente, solicitavam ao governo central a federalização e a implantação de uma nova universidade. Durhan et al. (2003, p.10) explicam que:
Apesar disto, estas instituições representaram uma efetiva ampliação e diversificação dos cursos oferecidos, abrangendo novos ramos do conhecimento, especialmente pela obrigatoriedade, estabelecida por lei, de incluir, na organização das universidades, uma Faculdade de Filosofia, Ciências e Letras.
No fim dos anos de 1960, ainda que os números apresentassem um aumento na quantidade de universidades e vagas no Ensino Superior, esse crescimento não foi suficiente para absorver a demanda existente para essa modalidade de ensino, acumulando um grande contingente de candidatos excedentes que obtiveram aprovação nos exames vestibulares, mas que não podiam ser admitidos devido à falta de vagas. Tampouco as universidades podiam suprir as demandas no que diz respeito à efetivação do seu papel enquanto instituição científica. Essa situação provocou uma tomada de consciência, de vários setores da sociedade, da situação precária em que se encontravam as universidades no Brasil, dando intensidade ao movimento pela democratização do Ensino Superior, liderado, inicialmente, pelos estudantes, via UNE, contando com a adesão posterior de professores e da sociedade civil (CUNHA, 2007b; FÁVERO, 2006).
Mediante as reivindicações do movimento estudantil, ainda na década de 1950, a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LBD), prevista na Constituição de 1946, foi sancionada em 1961, dispondo sobre todos os níveis de organização do ensino brasileiro, porém legitimava as principais reivindicações de setores privados, tendo como centro o que denominavam interesses da liberdade do ensino, sendo, assim, repudiada por setores que defendiam a educação pública com qualidade em todos os níveis e que, no caso do Ensino Superior, reivindicavam também uma Reforma Universitária (CUNHA, 2007b).
Naquela ocasião, os estudantes, os intelectuais de esquerda e os setores liberais lutavam por uma grande reforma em todo o sistema educacional que gerasse uma mudança em toda estrutura educacional existente. No que se refere ao Ensino Superior, as reivindicações eram em torno da expansão das universidades públicas e gratuitas, que agregassem a pesquisa ao ensino, e a completa substituição das instituições privadas pelas públicas, indo contra aos interesses do setor privado, priorizado pela LBD que acabara de ser votada. Segundo Durham (2003, p.12):
Consolidou-se uma oposição entre os setores público e privado que atravessou as décadas posteriores, mas que não mais envolvia uma luta entre setores seculares e laicos. O setor privado de fato se caracterizava por ser muito pouco progressista em termos educacionais, apegado a um ensino tradicional e livresco, desinteressado de questões como a qualificação de professores e a inovação curricular que agitava o setor público. Havia exceções, mas muito poucas. As mais importantes entre elas eram as Universidades Católicas do
Rio de Janeiro e de São Paulo que, posteriormente, apoiaram o movimento estudantil.
Entretanto, os efeitos da LDB, de certa forma, não geraram mudanças de grande escala na educação superior do país. A lei praticamente deliberou a continuação da situação existente e estabeleceu dispositivos para regulação da expansão do Ensino Superior e dos conteúdos das graduações, reformulando o Conselho Federal de Educação (CFE) e o elegendo como principal mecanismo de controle para atuação com o Ministério da Educação, na fixação dos currículos dos cursos superiores e na autorização para criação de novos cursos superiores, tanto em instituições públicas como privadas, entre outras (DURHAM, 2003).
Já que a legislação não condizia com as reivindicações realizadas por aquela parcela da sociedade, na qual os estudantes ocupavam um lugar importante, restou a esse grupo o posicionamento radical de suas ideologias e o embate contra o governo, o que ganhou maiores proporções após o Golpe Militar de 1964. As represálias contra o movimento que existia em torno das universidades foram fortes durante esse período. De início, foram afastados alguns professores considerados aliados aos estudantes; depois, o presidente Castelo Branco sancionou o Decreto-Lei nº 228, de 28 de fevereiro de 1967, que reformulava a organização da representação estudantil, definindo e delimitando as funções dos órgãos de representação dos estudantes. No parágrafo 11º dessa legislação, estava escrito: “é vedada aos órgãos de representação estudantil qualquer ação, manifestação ou propaganda de caráter político- partidário, racial ou religioso, bem como incitar, promover ou apoiar ausências coletivas aos trabalhos escolares” (BRASIL, 1967).
Como resposta, os estudantes das universidades públicas encamparam grandes passeatas em repúdio ao Regime Militar. O ano de 1968 foi o auge do embate entre o movimento estudantil e o governo:
Universidades públicas foram ocupadas pelos alunos que instalaram, ao arrepio da lei, comissões paritárias de estudantes e professores como os novos órgãos de decisão acadêmica. O Governo Militar endureceu suas posições e o período terminou em 1968, com a destruição do movimento estudantil pela repressão militar, a prisão das suas lideranças e uma nova cassação de docentes. Por mais de uma década, as universidades, consideradas focos de subversão, foram mantidas sob severa vigilância (DURHAM, 2003, p.14).
Após o embate do governo com o movimento estudantil, em 1968, finalmente o governo promoveu uma reforma no Ensino Superior. Ainda em 1968, a Reforma Universitária foi deliberada depois de muitos pareceres, resoluções e indicações, em um contexto de forte repressão política, e declarava ter como objetivo uma universidade eficiente, moderna, com flexibilidade administrativa e competência para a formação de recursos humanos de alto nível
para o desenvolvimento do país, passando a definir as bases do Ensino Superior e as diretrizes para sua modernização e expansão (FERNANDES, 1975; CUNHA, 2007b). Para Saviani (2010, p.9):
O projeto de reforma universitária (Lei №5.540/68) procurou responder a duas demandas contraditórias: de um lado, a demanda dos jovens estudantes ou postulantes a estudantes universitários e dos professores que reivindicavam a abolição da cátedra, a autonomia universitária e mais verbas e mais vagas para desenvolver pesquisas e ampliar o raio de ação da universidade; de outro lado, a demanda dos grupos ligados ao regime instalado com o golpe militar que buscavam vincular mais fortemente o ensino superior aos mecanismos de mercado e ao projeto político de modernização em consonância com os requerimentos do capitalismo internacional.
O presidente da República, por meio do Decreto-Lei nº 464, de 1969, vetou algumas atribuições da Lei da Reforma Universitária, em especial aquelas relacionadas ao exercício da autonomia universitária (SAVIANI, 2010). Ainda, o governo militar incentivou a expansão do Ensino Superior por meio de apoio financeiro às escolas superiores privadas, contrariando as demandas estudantis e a própria legislação recentemente aprovada (CUNHA, 2004).
Em contrapartida, o governo militar ofereceu recursos para que as universidades públicas criassem programas de pós-graduação, consolidassem a profissão docente no Ensino Superior, construíssem campi universitários equipados com laboratórios inéditos no país, implantassem novas universidades federais e estaduais (CUNHA, 1997; 2004).
Mesmo reconhecendo o incentivo oferecido às universidades públicas, Durham (2003, p. 1) ressalta que a nova configuração do Ensino Superior não se tratava da coexistência de sistemas públicos e privados semelhantes em suas missões e objetivos, como era realizado antes da década de 1960, mas sim do “desenvolvimento precoce de um poderoso sistema de ensino privado paralelo ao setor público” com características próprias que subvertiam as ideias centrais predominantes na educação superior, ou seja, a conexão entre ensino e pesquisa, liberdade acadêmica e interesse público.
Durante o final da década de 1960 e início de 1970, sob o domínio do governo militar, o país vivenciou um grande desenvolvimento econômico: o denominado “Milagre Econômico”, que beneficiou as classes médias, as quais, agora com maiores condições financeiras, nutriram a demanda por Ensino Superior. O governo militar, por sua vez, expandiu os recursos federais destinados à educação e impulsionou o crescimento do Ensino Superior, tanto o público quanto o privado (DURHAM, 2003).
Porém, rapidamente o setor privado cresceu mais que o público. O Ensino Superior havia se tornado um empreendimento lucrativo, inclusive para empresários não vinculados à
educação. Ao final da década de 1970, esse setor era responsável por 60% das instituições de ensino, muitas delas na condição de escolas isoladas. As escolas privadas geralmente ofereciam graduações de baixo custo, com exigências acadêmicas menores para o ingresso no curso e durante a graduação, e sem interesse pela pesquisa (DURHAM, 2003; SAMPAIO, 2011).
Assim, a expansão do Ensino Superior privado atendeu à demanda social e de mercado potencializada com a ascensão da nova classe média, que almejava a obtenção do diploma de graduação para garantir acesso a uma profissão regulamentada, com maior poder de negociação no mercado de trabalho (DURHAM, 2003; SAMPAIO, 2011).
O saldo para o Ensino Superior brasileiro no final dos anos de 1970 foi positivo: todo o sistema havia sido alterado, e o número de matrículas, ampliado. No setor público, eram estimulados o incentivo à pesquisa e a criação de uma estrutura de apoio para a pós-graduação; já no setor privado, o crescimento se dava por meio de instituições isoladas com aumento no número de cursos e consequente ampliação de vagas (DURHAM, 2003; SAMPAIO, 2011).
Em 1980, o setor privado respondia por 77% das instituições de nível superior, contudo a quantidade de universidades ainda era pequena em comparação ao número de centros universitários e instituições isoladas. No início dessa década, também já era possível encontrar um esgotamento no crescimento dos estabelecimentos de Ensino Superior privado, que, posteriormente, sofreria um período de estagnação, redução e mudança53, como todos os outros setores da sociedade durante os anos de 1980 (SAMPAIO, 2011).
Para Durham (2003), foi surpreendente a desaceleração abrupta do crescimento no sistema de Ensino Superior, tanto público como privado, pois, mesmo com todo o desenvolvimento ocorrido nas décadas de 1960 e 1970, esse nível de ensino no Brasil era relativamente pequeno, inclusive se comparado com outros países equivalentes da América Latina. Destaca-se que essa modalidade de ensino era um fenômeno relativamente recente no Brasil e a implantação de novos cursos era algo complicado e burocrático, sendo necessária a submissão a várias entidades governamentais e ao controle do Estado.
Assim, entendendo os percursos do Ensino Superior brasileiro, sua recente história e expansão, a forte participação do setor privado no desenvolvimento desse tipo de ensino, incluindo as instituições confessionais, nota-se que o processo vivenciado pela terapia
53 Para tentar reverter a crise que assolava o país nos anos de 1980, os empresários da educação superior apostaram na construção de universidades privadas na perspectiva de que instituições maiores, autônomas e com uma oferta diversificada de cursos teriam vantagens na competição pela clientela, agora reduzida. O número de universidades privadas entre 1985 e 1996 mais do que triplicou (de 20 para 64). Em contrapartida, os estabelecimentos isolados diminuíam, indicando um processo de “fusão e/ou incorporação de instituições do setor” (SAMPAIO, 2011, p.31).
ocupacional até sua habilitação enquanto curso superior, assim como a expansão desse curso para escolas, faculdades e universidades públicas ou privadas aos diversos Estados da