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Afirma-se que o marco da consolidação dos direitos sociais é a elevação de tais direitos a status constitucional, mediante a positivação nas Constituições do México, em 1917, e de Weimar, em 1919. Outrossim, após a Primeira e a Segunda Guerras Mundiais, reconheceu-se a necessidade de se garantir e reforçar essa gama de direitos, que antes não eram devidamente considerados. Daí a menção aos direitos sociais na maioria das constituições vigentes na atualidade72.

Devem-se compreender os eventos e os elementos históricos que levaram à positivação dos direitos sociais nos textos constitucionais do México e de Weimar e a posterior menção nos demais. É que os direitos sociais não apareceram de forma abrupta em tais constituições. Diversos fatos contribuíram para o advento desta nova realidade. Não se pode deixar de destacar a influência da doutrina socialista e o fato de que muitos direitos sociais já haviam sido objeto de legislação infraconstitucional em diversos países, como a França e a Inglaterra, em momentos anteriores a 1917.

Assim, mesmo antes do advento das Constituições do México e de Weimar, alguns direitos sociais já haviam sido positivados em leis esparsas nos países europeus. Entretanto, tais direitos sociais eram reduzidos, basicamente, aos direitos trabalhistas. Nesse diapasão, destaca-se a criação das chamadas Leis Fabris Inglesas, no início do século XIX, que determinavam limitação etária para o trabalho infantil, bem como limitação de jornada de trabalho para jovens. São exemplos dos “primeiros direitos sociais legalmente conquistados na era do capitalismo industrial”73.

Na mesma época, a Câmara dos Comuns da Inglaterra revogou a lei que proibia a criação e a manutenção de sindicatos de trabalhadores, garantindo, assim, os direitos sociais referentes à livre associação e à greve. Na França, estes direitos somente foram garantidos em

72 _{NOVAIS, José Reis. Direitos Sociais. Coimbra: Editora Coimbra, 2010, p. 67-70.}

73 _{SINGER, Paulo. Direitos sociais: cidadania para todos. In: PINSKY, Jaime; PINSKY, Carla Bassanezi (Orgs.).} História da cidadania. 5. ed. São Paulo: Contexto, 2010, p. 222.

1864. Até então, havia a proibição da organização sindical. Após, a Prússia e a Áustria também elaboraram leis neste sentido, em 1869, e a Itália, em 189474.

Aos poucos, os ingleses conquistaram cada vez mais direitos trabalhistas, a partir de previsão em legislação infraconstitucional, acarretando repercussão em todo o continente europeu, com destaque para a França, onde foram criadas leis prevendo a redução da jornada de trabalho para 12 (doze) horas diárias, arbitragem de conflitos, redução do trabalho infantil, entre outros.

Em 1864, os trabalhadores ingleses e franceses, influenciados pelos ideais socialistas, formaram a Associação Internacional de Trabalhadores, atualmente conhecida como a Primeira Internacional, impulsionando os movimentos operários na Europa. A sede da associação localizava-se em Londres, local onde Karl Marx estava exilado. Em 1889, foi organizada a Segunda Internacional, que não contou com a participação de Marx, que morreu em 1883, mas com a presença de Friedrich Engels.

Desse modo, o movimento operário cresceu, assim como se verificou o fortalecimento das lutas em prol da ampliação dos direitos trabalhistas e a propagação das ideias socialistas em caráter mundial. Sobre o assunto, afirma-se: “as lutas do movimento operário por direitos sociais e políticos deu frutos e estes fortaleceram a classe trabalhadora e tornaram o Estado, em um número cada vez maior de países [...], o responsável pelo respeito a esses direitos”75.

Na Alemanha, no final do século XIX e no início do século XX, foram criadas diversas regras referentes à seguridade social, propostas pelo chanceler do Império, Otto von Bismarck, em 1878. Os direitos referiam-se ao amparo em razão de acidente de trabalho, desemprego, enfermidade etc. Alguns países, como a Hungria e a Áustria, importaram o modelo alemão de seguridade. Em 1911, na Grã-Betanha, criou-se um sistema obrigatório de seguro para os trabalhadores76.

Entretanto, somente com a Primeira Guerra Mundial houve um verdadeiro impulso em relação à garantia de direitos sociais. Três fatores contribuíram para tanto: primeiro, o fato de,

74 _{SINGER, Paulo. Direitos sociais: cidadania para todos. In: PINSKY, Jaime; PINSKY, Carla Bassanezi (Orgs.).} História da cidadania. 5. ed. São Paulo: Contexto, 2010, p. 224-225.

75 _{SINGER, Paulo. Direitos sociais: cidadania para todos. In: PINSKY, Jaime; PINSKY, Carla Bassanezi (Orgs.).} História da cidadania. 5. ed. São Paulo: Contexto, 2010, p. 233.

76 _{SINGER, Paulo. Direitos sociais: cidadania para todos. In: PINSKY, Jaime; PINSKY, Carla Bassanezi (Orgs.).} História da cidadania. 5. ed. São Paulo: Contexto, 2010, p. 237.

durante a guerra, diversos direitos civis, políticos e coletivos terem sido suprimidos, tornando imperiosa a necessidade de o Estado compensar o povo a partir de promessas de ampliação do rol dos direitos sociais, quando da restauração da paz. Segundo, o resultado da Revolução Russa em 1917, com a vitória dos bolcheviques e a adoção do regime socialista.

Por fim, o fato de a Alemanha ter sido derrotada na guerra e obrigada a se submeter a diversas exigências impostas pelas nações vencedoras, instigando a opinião pública alemã e levando os governantes a elaborar a Constituição de Weimar, em 1919, sendo considerada, à época, uma das mais avançadas do mundo em relação à positivação de direitos sociais. Assim, “o complexo de culpa das classes governantes que conduziram o povo à carnificina tornou especialmente generosa a legislação social então aprovada”77_.

Há de se ressaltar, ademais, além das consequências da Primeira Guerra Mundial, a influência da Revolução Mexicana, ocorrida entre 1910 e 1917, a partir da mobilização de camponeses e grupos operários, e a elaboração da Constituição de 1917, sendo apontada como a primeira a elencar um rol de direitos sociais.

Nos Estados Unidos, as mobilizações dos trabalhadores ocorreram, sobretudo, após a crise de 1929, que culminou no aumento do desemprego e da pobreza no país. Roosevelt, presidente eleito em 1932, criou diversas medidas intervencionistas com o intuito de superar a “Grande Depressão”, que se tornaram conhecidas como New Deal. Na época, muitos direitos sociais foram garantidos legalmente, bem como políticas públicas visando à sua implementação foram elaboradas78.

Após a Segunda Guerra Mundial, diante das atrocidades ocorridas, o cenário era favorável à consolidação dos direitos sociais em caráter mundial. Os Estados europeus passaram a se preocupar com o atendimento dos anseios da população e a elaborar políticas públicas em áreas como saúde, educação, seguridade social etc, visando à reconstrução dos países destruídos pelas batalhas, tendo estas medidas intervencionistas repercutido no cenário internacional.

Desse modo, as constituições que foram elaboradas após esse período elencam vários direitos sociais, assumindo as ideias de justiça social, solidariedade e igualdade, além dos direitos

77 _{SINGER, Paulo. Direitos sociais: cidadania para todos. In: PINSKY, Jaime; PINSKY, Carla Bassanezi (Orgs.).} História da cidadania. 5. ed. São Paulo: Contexto, 2010, p. 240.

78 _{Destaca-se o Sherman Act, em 1890, sendo considerado a primeira lei antitruste. BUCCI, Maria Paula Dallari. O} conceito de política pública em direito. In: BUCCI, Maria Paula Dallari (Org.). Políticas Públicas: reflexões sobre o conceito jurídico. São Paulo: Saraiva, 2006, p. 5.

de liberdade, não havendo a sobreposição dos novos direitos sobre os clássicos79. A partir de então, os direitos sociais não mais estavam associados aos movimentos operários e às lutas por melhores condições de trabalho, mas a melhores condições de vida em geral80.

No Brasil, os direitos sociais surgiram a partir da década de 1930, durante o governo de Getúlio Vargas. José Murilo de Carvalho81 destaca que “o período de 1930 a 1945 foi o grande momento da legislação social”, sobretudo em matéria trabalhista. Destacam-se, nesse sentido, a criação do Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio, em 1930; do Departamento Nacional do Trabalho, em 1931; de legislações infraconstitucionais regulamentando os direitos trabalhistas das mulheres, em 1932; o direito de férias, entre 1933 e 1934; a elaboração da Constituição de 1934, que criou a Justiça do Trabalho, determinou a jornada diária de 8 (oito) horas e a criação do salário mínimo etc; bem como da Consolidação das Leis Trabalhistas (CLT), em 1943, vigente até hoje82.

No âmbito previdenciário, houve a criação do Instituto de Aposentadoria e Pensão dos Marítimos (IAPM), culminando na transformação das Caixas de Aposentadoria e Pensão (CAPs), então existentes. Esse sistema, ao mesmo tempo em que refletiu certo avanço na legislação previdenciária, também se demonstrou excludente, tendo em vista a ausência de previsão dos benefícios a diversas categorias de trabalhadores, como os autônomos, os domésticos e os rurais.

Há de se ressaltar que na Constituição de 1934 houve a menção não só a direitos trabalhistas, mas à competência da União e dos Estados para prover saúde, higiene e assistência social, além da proclamação da educação como direito de todos, da determinação da elaboração de um plano nacional de educação, mediante a vinculação das receitas dos entes federativos para o seu desenvolvimento.

79 _{NOVAIS, José Reis. Direitos Sociais. Coimbra: Editora Coimbra, 2010, p. 20. Ver também em GARCÍA-} PELAYO, Manuel. As transformações do Estado contemporâneo. Tradução de Agassiz Almeida Filho. Rio de Janeiro: Forense, 2009.

80 _{NOVAIS, José Reis. Direitos Sociais. Coimbra: Editora Coimbra, 2010, p. 68-71.}

81 _{CARVALHO, José Murilo de. Cidadania no Brasil: o longo caminho. 14. ed. Rio de Janeiro: Civilização} brasileira, p. 110.

82 _{Sobre a ampliação dos direitos sociais na Era Vargas, ler LUCA, Tânia Regina de. Trabalhadores: Direitos sociais} no Brasil. In: PINSKY, Jaime; PINSKY, Carla Bassanezi (Orgs.). História da cidadania. 5. ed. São Paulo: Contexto, 2010, p. 478-482.

Entretanto, Gilberto Bercovici83 assevera que, apesar de o texto constitucional ter previsto expressamente tais direitos sociais, a doutrina não atribuía valor jurídico a tais conquistas. É que os direitos sociais eram vistos como meras recomendações, não havendo sanção para descumprimento nem mecanismos para efetivá-los.

Para José Murilo de Carvalho84, apesar de se verificar um aumento significativo em relação ao rol de direitos sociais garantidos pela legislação, nessa época, o que houve foi a criação de leis sem baixa ou nula participação popular e, ainda, uma cidadania restrita por limitações políticas. Assim, “este pecado de origem e a maneira como foram distribuídos os benefícios sociais tornaram duvidosa sua definição como conquista democrática e comprometeram em parte sua contribuição para o desenvolvimento de uma cidadania ativa”.

Como exemplo, cita-se o modo como era possível criar sindicatos. O autoritarismo da legislação e o excessivo controle por parte do governo impediam o livre exercício do direito de associação. Os sindicatos eram vistos não como órgãos de representação dos interesses de uma determinada classe, mas como um “mediador” ou como um órgão de “cooperação” entre os trabalhadores, os empregadores e o Estado.

Surgiram os pelegos, sindicalistas que buscavam benefícios políticos e não representavam, realmente, os interesses de sua classe; os impostos eram altos e obrigatórios para os trabalhadores; apenas os sindicados aprovados pelo ministério poderiam defender os direitos da sua categoria; havia a exclusão da sindicalização dos trabalhadores rurais, que só adquiriram esse direito em 1963... Nesse diapasão, os sindicatos deixaram apresentar-se como associação de luta para se tornar uma espécie de órgão do governo responsável pela fiscalização das ações dos associados e pela manutenção do equilíbrio das relações trabalhistas.

Desse modo, embora a época tenha sido importante no que tange à conquista dos direitos sociais no Brasil, percebe-se o caráter excludente de algumas regras, bem como o fato de que estas surgiram não a partir de um diálogo entre a população, não a partir de um debate

83 _{BERCOVICI, Gilberto. Estado intervencionista e constituição social no Brasil: o silêncio ensurdecedor de um} diálogo entre ausentes. In: SOUZA NETO, Cláudio Pereira de; SARMENTO, Daniel; BINENBOJM, Gustavo (Coord.). Vinte anos da Constituição Federal de 1988. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009, p. 5.

84 _{CARVALHO, José Murilo de. Cidadania no Brasil: o longo caminho. 14. ed. Rio de Janeiro: Civilização} brasileira, 2011, p. 110.

democrático, mas de uma certa “concessão” do governo. Os direitos sociais passaram a ser vistos como “um favor em troca do qual se deviam gratidão e lealdade”85.

Durante o período da redemocratização, pouco foi realizado em matéria de direitos sociais. Gilberto Bercovici86 ensina que houve um verdadeiro retrocesso, em relação às garantias formais (não houve, por exemplo, menção ao direito à saúde). No governo Dutra (1946-1950), por exemplo, eram intensas as práticas de abusos e intervenções nas organizações sindicais, não havendo transformações e conquistas significativas no âmbito dos direitos sociais.

Entre 1949 e 1964, o cenário político brasileiro sofreu influência da CEPAL (Comisión Económica para América Latina), corroborando a ideia de intervencionismo e industrialização, já difundida durante a Era Vargas. A proposta seria acelerar o desenvolvimento da economia e, ao mesmo tempo, proporcionar medidas de efetivação da justiça social. Entretanto, não se avançou nesta matéria, em termos práticos, e “a Constituição de 1946 não conseguiu se tornar a referência do projeto nacional-desenvolvimentista”87. Isso porque as normas programáticas88 ainda eram vistas como normas sem valor concreto. Eram recomendações aos governantes.

Na década de 1960, destacam-se a criação do Instituto Nacional de Previdência Social (INPS), em substituição aos IAPs, e do Fundo de Assistência Rural (Funral), bem como a inclusão das domésticas e dos trabalhadores autônomos no sistema de previdência, acarretando na efetivação do projeto de universalização previdenciária, durante o governo Médici (no ápice da repressão militar, portanto). Ademais, é possível citar a criação do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS), em 1966. Tais conquistas denotam, mais uma vez, a ausência de participação popular na consolidação desses direitos, uma vez que se tornaram efetivos a partir de governos ditatoriais, quando os direitos civis e políticos eram praticamente nulos89.

85 _{CARVALHO, José Murilo de. Cidadania no Brasil: o longo caminho. 14. ed. Rio de Janeiro: Civilização} brasileira, 2011, p. 126.

86 _{BERCOVICI, Gilberto. Estado intervencionista e constituição social no Brasil: o silêncio ensurdecedor de um} diálogo entre ausentes. In: SOUZA NETO, Cláudio Pereira de; SARMENTO, Daniel; BINENBOJM, Gustavo (Coord.). Vinte anos da Constituição Federal de 1988. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009, p. 6.

87 _{BERCOVICI, Gilberto. Estado intervencionista e constituição social no Brasil: o silêncio ensurdecedor de um} diálogo entre ausentes. In: SOUZA NETO, Cláudio Pereira de; SARMENTO, Daniel; BINENBOJM, Gustavo (Coord.). Vinte anos da Constituição Federal de 1988. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009, p. 8,

88 _{Sobre as normas programáticas, recomenda-se a leitura das considerações realizadas no quarto capítulo (tópico 4.2,} intitulado Políticas públicas e a Constituição Federal de 1988).

89 _{CARVALHO, José Murilo de. Cidadania no Brasil: o longo caminho. 14. ed. Rio de Janeiro: Civilização} brasileira, 2011, p. 170-173.

Em 1988, após o fim da ditadura militar, o cenário mudou. Com a promulgação da Constituição Federal, houve a positivação de inúmeros direitos sociais, de maneira nunca vista anteriormente, no país. Cita-se, a título exemplificativo, o segundo capítulo da Carta Magna, que se intitula Dos Direitos Sociais, havendo a menção expressa a diversos direitos trabalhistas, ressaltando alguns direitos que já haviam sido conquistados, bem como criando novos direitos (arts. 6º ao 11). Ademais, a Constituição confere competência comum aos entes federativos para cuidar de temas referentes a políticas públicas de saúde, educação, assistência social (art. 23), além da competência concorrente da União, dos Estados e do Distrito Federal para legislar sobre estes e outros temas referentes aos direitos sociais (art. 24). Há, ainda, um capítulo referente à ordem econômica, com a ressalva de que esta deve ser pautada nos ditames da justiça social bem como na garantia da existência digna a todos (art. 170 e seguintes), e um capítulo referente à ordem social, para tratar da seguridade social (saúde, previdência social e assistência social), da educação, da cultura etc.

Além da garantia formal de inúmeros direitos que ainda não haviam sido positivados, a Constituição Federal de 1988 apresenta um novo caráter: é uma constituição dirigente90_{, ao} contrário das anteriores. As normas de direitos sociais não são apenas recomendações, mas verdadeiras tarefas a serem implementadas pelo Estado. Assim, em caso de omissão, aponta José Joaquim Gomes Canotilho91 que “não se trata apenas de um simples negativo ‘não fazer’ [...]; trata-se de este não fazer aquilo a que de forma concreta e explícita estava constitucionalmente obrigado”. Uma vez previstos na Constituição, os direitos vinculam tanto os Administradores quanto os legisladores e os juízes, pois são regras dotadas de normatividade. Assim, há um plano de transformação social, o qual o Estado tem a obrigação de seguir.