Desde a Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento – Rio 92 e a Conferência das Nações Unidades sobre Assentamentos Humanos – Habitat II, a discussão sobre a construção de “cidades sustentáveis”, de modo a buscar um equilíbrio das práticas socioeconômicas e ecológicas desenvolvidas pelo homem nos centros urbanos, proporcionando um meio ambiente ecologicamente equilibrado, como assegura a Carta de 1988. Para
isso, um instrumento importante é o planejamento urbano10, por parte do Poder Público Municipal, que pode não ser somente um mecanismo de gestão territorial urbana, mas também de gestão ambiental, conforme (SAYAGO, 2005).
Nesse sentido, se dá a formulação das políticas públicas urbanas e ambientais amparadas em um marco legal e contextualizadas em uma conjuntura política e econômica perpassada por contradições. Sayago (2005, p. 2) define política pública como:
As políticas públicas consistem em um conjunto de instrumentos de ação, tomados no interior do Estado, que visam apresentar as diretrizes e as estratégias de concretização de interesses públicos e de alteração de relações sociais estabelecidas.
As primeiras políticas públicas no contexto urbano foram realizadas a partir do financiamento do Banco Nacional de Habitação (BNH) no Brasil. A habitação é a espinha dorsal do desenvolvimento urbano na ótica de muitos urbanistas tradicionais. Porém, emerge em contraposição ao pensamento imobiliário. Há pesquisadores e cientistas que defendem a idéia de desenvolvimento urbano, este compreendido como um novo paradigma que define o urbano como um espaço que está inter-relacionado ao meio ambiente.
Assim, o meio ambiente traz à tona a presença de atores sociais que estavam ocultos ao processo de participação social frente aos discursos hegemônicos. Neste cenário, surgem os movimentos sociais pela Reforma Urbana e Sanitária e os movimentos ambientalistas que emergiram no contexto pós 1964. De certo modo, a questão socioambiental vai ser concebida como uma ferramenta que rompe com a questão urbana a serviço do mercado imobiliário, quando põe a qualidade de vida das populações em jogo, e instaura o meio ambiente como um direito de cidadania.
Assim, as políticas urbanas são norteadas pelo direito a uma vida digna nas cidades; pelo direito de viver com qualidade de vida se sobressaindo ao mero direito de sobrevivência. No ordenamento jurídico brasileiro, as normas de política urbana são tratadas na Carta de 1988, no Capítulo II, inserido no Título VII da Ordem
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Embora não seja uma categoria sociológica deste trabalho, consideramos importante definir o que é planejamento urbano, para melhor subsidiar esta discussão, pautando-se em Castells (1983), o planejamento urbano é a intervenção do político sobre a articulação específica das diferentes instâncias de uma formação social no âmago de uma unidade coletiva de reprodução da força de trabalho, com a finalidade de assegurar sua reprodução ampliada, de regular as contradições não antagônicas, assegurando assim os interesses de classe social no conjunto da formação social e a reorganização do sistema urbano, de forma a garantir a reprodução estrutural do modo de produção dominante.
Econômica e Financeira. Prevê o art. 182, caput, que “a política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público Municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem – estar de seus habitantes”.
Em 10 de julho de 2001, a Lei 10.257, foi promulgada, conhecida como Estatuto da Cidade, vindo a regulamentar esses dispositivos constitucionais. Dispõe a lei federal que o objetivo da política urbana é “ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana” (art. 2º, caput). Para alcançar esse desiderato, estabelece diversas diretrizes, como o planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuição espacial da população e das atividades econômicas do Município; a ordenação e controle do uso do solo; a proteção, preservação e recuperação do meio ambiente natural e construído, do patrimônio cultural, histórico, artístico, paisagístico e arqueológico; e a garantia do direito a cidades sustentáveis.
Nota-se, pois, que o Estatuto da Cidade coloca a sustentabilidade do meio ambiente urbano como um direito, concebido como “o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infra-estrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações” (art. 2º, inc. I). A preocupação com a qualidade de vida no espaço urbano não é inovação desse diploma legal. Na verdade, esse debate vem desde a Declaração sobre Assentamentos Humanos, adotada pela primeira Conferência das Nações Unidas sobre Assentamentos Humanos (Habitat I), ocorrida em Vancouver em 1976.
Durante a Rio 92, com a Declaração do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (Agenda 21), cresce o debate em torno da sustentabilidade do meio ambiente urbano, apresentando o referido documento compromissos acordados pela comunidade internacional signatária, de incorporação de ações e metas para promoção da qualidade de vida e equidade social nas cidades.
As discussões sobre a sustentabilidade também constaram da Declaração e Programa de Ação de Viena sobre Direitos Humanos (1993) e continuaram durante a Conferência Habitat II, realizada em Istambul, 1996, que aprovou um documento denominado Agenda Habitat II, que apresenta princípios, compromissos e estratégias a serem adotados pelo poder público e pela sociedade, com vistas ao desenvolvimento sustentável na área urbana. No Brasil, o fervilhar dessas idéias levou à elaboração da Agenda 21 Brasileira – Bases para Discussão, realizada de
forma participativa, sob coordenação da Comissão de Políticas de Desenvolvimento Sustentável e da Agenda 21 Nacional – CPDS em 1992.
Dentre diversas ações, a agenda estabelece os desafios, os alicerces e as estratégias para a sustentabilidade nas cidades. Prevê esse documento que a sustentabilidade urbana pode ser concebida como uma “qualidade que passa a identificar e exigir dos distintos processos sociais, desde aqueles que se dão na esfera privada – reduzir o consumo individual e reciclar produtos no espaço doméstico, por exemplo – até os que se desenvolvem na esfera pública, no terreno da implantação e gestão de políticas públicas”. Odete Medauar (2004, p.18), comentando a inserção do direito a cidades sustentáveis no diploma legal, explica que esse direito concretiza-se à medida que “[...] o desenvolvimento urbano ocorre com ordenação, sem caos e destruição, sem degradação, possibilitando uma vida urbana digna para todos”.
Dessa forma, a noção da sustentabilidade das cidades ou sustentabilidade urbana, conforme Acserald (2001) vai além do mero conteúdo urbanístico, para abranger também o atendimento aos parâmetros de equidade social, prudência ecológica, e eficiência econômica. Isso significa que as políticas públicas que intervenham na área urbana devem conferir planejamento estratégico ao desenvolvimento local, de modo a promover sustentabilidade da realidade urbana.
A operacionalização da política ambiental, em qualquer nível, necessariamente poderá se utilizar de instrumentos apropriados para cumprir seus princípios e atingir seus objetivos.
Esses instrumentos dependem das necessidades do local de ação da lei (no país, em algum estado ou município), mas sempre serão aquelas ferramentas e aqueles dispositivos que possibilitarão a Administração Pública alcançar suas metas, em obediência aos princípios estabelecidos, na área da implantação da política local de meio ambiente. No plano federal, os instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente, nos moldes do art. 9.º da Lei 6.938/81, conhecida por Lei do Meio Ambiente, são os seguintes: estabelecimento de padrões de qualidade ambiental; zoneamento ambiental; avaliação de impactos ambientais; licenciamento e revisão de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras; incentivos à produção e instalação de equipamentos e a criação ou absorção de tecnologia, voltados para a melhoria da qualidade ambiental; criação, nos três níveis de governo, de áreas especialmente protegidas; sistema nacional de informações; o Cadastro Técnico Federal de Atividades e Instrumentos de Defesa Ambiental e penalidades
disciplinares ou compensatórias por ofensas ao meio ambiente. Nos termos da Lei 9.433/97, que institui a Política Nacional dos Recursos Hídricos, são instrumentos dessa política, os Planos de Recursos Hídricos; o enquadramento dos corpos de água em classes; a outorga dos direitos de uso; a cobrança pelo uso; a compensação a municípios e o Sistema de Informações sobre Recursos Hídricos (art. 5.º).
Entretanto, há problemas em relação às funções de cada ente federativo, na gestão da política ambiental, para Jatobá (2009, p.65), o “Artigo 23 da Constituição define responsabilidades concorrentes em relação a muitas questões ambientais, porém ainda é pouco claro em relação às atribuições institucionais”. Como solução para este problema (JATOBÁ, 2009, p.65).
Visto que a proteção ambiental é um objetivo comum para os três níveis de governo, é fundamental estabelecer um sistema de atribuição de funções entre os entes federativos , assim como também os meios para a coordenação entre eles, de forma a evitar sobreposições, ineficiência, desperdício de recursos, falta de coordenação e desarticulação do sistema.
Cada Estado e Município, ao elaborarem suas leis de proteção ambiental naturalmente devem especificar seus próprios instrumentos de execução da política. Tais instrumentos poderão ter denominações diferentes, mas sempre estarão objetivando dar materialidade no mundo jurídico e administrativo aos princípios de proteção ambiental adotados pelo Poder Público.
Dentre as muitas ferramentas possíveis de serem utilizadas nesse sentido, dentro do Município, realçam-se, como aparentemente indispensáveis na gestão ambiental municipal dos dias atuais, as seguintes: gestão democrática participativa e orçamento participativo; sustentabilidade ambiental; Agenda 21 Local e Agenda 21 Escolar; Plano Diretor e Zoneamento Ambiental, Educação Ambiental; áreas especialmente protegidas; arrecadação de receita ambiental; licenciamento de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras.
A adoção desses, e de outros instrumentos ao se tornarem úteis ou necessários, ao lado da construção de um Sistema Municipal de Meio Ambiente fortalecido, abrirão caminhos de horizontes amplos para o desenvolvimento sustentável e proteção ambiental, com elevada qualidade de vida dos munícipes.
Para exemplificar este caso de política ambiental no contexto urbano, trataremos a seguir a experiência institucional da gestão ambiental do município de Mossoró/RN.