No período imediatamente a seguir ao 25 de Abril de 1974 foram nomeadas, como já fizemos referência, comissões administrativas para as câmaras municipais, mas haveria que esperar ainda algum tempo para se ver introduzidas reformas no regime de financiamento das autarquias.
Há, porém, alguns passos no caminho da reforma do sistema de distribuição de subsídios e comparticipações do governo a obras e investimentos do governo. Assim, em 1975 foram criados os Gabinetes Coordenadores de Obras Municipais (GCOM), em que tinham assento representantes dos vários serviços centrais do Estado e dos municípios, sob a presidência de um representante do ministério do Equipamento Social e com competência para aprovar obras municipais até ao valor de 2 mil contos (Portaria nº. 498/75, de 18 de Agosto, que confirma um despacho de 19 de Junho de 1975).Esta medida introduz um dado importante, pois as verbas até a um montante relativamente elevado a preços da época passaram a ser distribuídas com participação e controlo dos municípios e possibilitando que os critérios administrativos e as necessidades de gestão predominarem sobre relações de subordinação: caminha-se assim para uma real possibilidade de autonomia.
A importância da medida foi potenciada com a publicação do DL nº. 768/75, de 31 de Dezembro, que aprovou o OGE para 1976, no qual foi consagrada pela primeira vez a integração das verbas destinadas às autarquias num plano, acabando com a distribuição arbitrária e casuística.
Em 1977, já com um governo constitucional, resultante de eleições para a Assembleia da República, publica-se a Lei 11/76, de 31 de Dezembro, que aprovou o OGE, e dispunha que até 31 de Março o governo deveria publicar por decreto-lei o plano de distribuição, pelos municípios, dos subsídios para a realização de obras municipais, das transferências para as despesas correntes e das dotações para as obras para obras comparticipadas. Esse plano só foi publicado em 10 de Maio, através do DL 168-A/77, de 26 de Abril.
Quanto ao OGE para 1978, aprovado só em 12 de Abril, correspondia a uma redução em termos reais das verbas destinadas às autarquias. Por outro lado, foram feitas no seu debate, acusações de que ficavam fora do plano de distribuição de verbas, para concessão casuística e eventualmente discriminatória, rubricas dos orçamentos dos ministérios da Habitação, Urbanismo e Construção, Plano e Coordenação Económica, Indústria e Tecnologia, Educação e investigação Científica, Assuntos Sociais, Transportes, Comércio e Turismo, Agricultura e Pescas e das secretarias de Estado da Cultura e da População e Emprego.
A Lei das Finanças Locais, aprovada em Outubro de 1978, haveria de ser publicada em 2 de Janeiro de 1979 (Lei nº. 1/79). A Nova lei vai no sentido da reforçar a autonomia, a moralidade, a equidade e a racionalidade às finanças locais (Oliveira, 1996).
• Autonomia, porque passam a saber de antemão qual a receita global de que disporão para cobertura dos seus planos de actividade; dentro dos limites legais, passam a ajustar as suas receitas aos objectivos que se lhes afigurarem mais adequados; passam a ser apenas de legalidade os controlos exercidos sobre a gestão financeira e patrimonial; finalmente, em termos absolutos, com o aumento de receitas, aumenta o seu raio de acção.
• Moralidade, porque a abolição dos subsídios e comparticipações por parte da Administração Central e a distribuição do bolo comum segundo critérios definidos por lei.
• Equidade, porque o sistema estabelecido conjuga a ponderação das necessidades especiais de grandes centros e o prémio aos municípios que se revelem mais dinâmicos no seu desenvolvimento com a ponderação das carências e do atraso como factor de reforço de verbas a atribuir pelo Fundo de Equilíbrio Financeiro. • Racionalidade, porque se simplifica o sistema fiscal.
Segundo a Lei nº. 1/79 existiam, no fundamental, quatro tipos de receitas dos municípios:
a) O primeiro tipo de receitas dos municípios recaía sobre o Património. Obtinha- se como produto da cobrança em cada concelho da contribuição predial rústica e urbana, do imposto sobre veículos, do imposto para o serviço de incêndios e do imposto de turismo.
b) O segundo tipo de fonte de receitas era uma participação no produto global dos seguintes impostos: profissional, complementar, contribuição industrial, imposto sobre a aplicação de capitais, imposto sobre sucessões e doações e sisa. No entanto a forma de determinação (previsões da sua cobrança a nível nacional) e a forma de distribuição (50% do produto global na razão directa do número de habitantes, 10% na razão directa da área e 40% na razão directa da capitação dos impostos directos cobrados na autarquia) favorecia municípios mais populosos e mais desenvolvidos;
c) O terceiro tipo de receitas deveria ser uma participação inscrita no OGE como Fundo de Equilíbrio Financeiro (FEF). De acordo com o princípio aprovado então na nova Lei de Finanças, e que se haveria de manter nas seguintes, era também a Lei do OGE que fixava em cada ano a percentagem global das receitas correntes e de capital do OGE que constituíam participação do municípios. d) Um quarto tipo de receitas dos municípios consistia na cobrança de taxas, de
direito à sua cobrança não dependia da actividade executiva do governo (através da elaboração da proposta de lei do OGE ou do decreto orçamental). Assim, passou a existir a possibilidade dos municípios fixarem as taxas livremente e, portanto, utilizá-las como mais um instrumento de política municipal. Quanto às derramas, cabia ao município deliberar acerca do lançamento destes adicionais sobre a colecta da contribuição industrial e sobre o imposto de turismo cobrados na sua área, até ao montante de 10% da colecta liquidada no respectivo município. Finalmente, no que toca aos empréstimos, embora fosse possível imediatamente o recurso ao crédito pelas autarquias locais, a Lei de Finanças locais obrigava o governo a bonificar as taxas de juro, prazos e garantias.
É de relevar ainda desta Lei, a fixação de um montante mínimo de verbas que os municípios ficavam obrigados a destinar às freguesias, e fixação de critérios objectivos para a sua fixação. Apesar das melhores intenções politicas a situação que se verificou em todos os anos até 1984 (ano da publicação do novo regime de finanças locais), foi o corte de verbas em relação ao previsto na lei, protestos generalizados de eleitos de todos os partidos. O acréscimo do FEF haveria ficar cada vez mais abaixo da taxa de inflação. A situação extrema verificou-se aliás em 1984, em que, a um acréscimo do FEF de 11,3%, correspondeu um acréscimo dos preços do consumidor de 29,3% (ANMP, com base no OGE).
O Decreto-Lei n. 98/84 veio revogar a Lei 1/79, definindo um novo regime de finanças locais. Regime esse alterado em 24 de Outubro de 1986, pela novanova Lei das Finanças Locais (Lei1/87). Os princípios fundamentais podendo resumir-se à:
• Predominância do peso das transferências inscritas no OGE como financiamento municipal.
• Fixação de uma nova base de cálculo do FEF, assente nas previsões de cobrança do IVA, bem como novos critérios de distribuição. (10% igualmente por todos os municípios, 45% da razão directa do número de habitantes, 10% na razão directa da área, 10% na razão directa da capitação de impostos directos, 10% na razão directa da rede viária municipal, 5% na razão directa do número de
freguesias e 5% na razão directa do índice de desenvolvimento socio- económico);
• Duplicação do montante mínimo de transferências dos municípios para as freguesias;
• Dependência da transferência de novas competências da correspondente transferência de verbas;
• Foram criadas figuras como a celebração de contratos-programa, entre a Administração Central e a Local, onde é prevista a comparticipação financeira da primeira em determinados projectos;
A instabilidade política, que só foi sanada em meados de 1987, perturbou a implementação inicial desta Lei. No entanto ao FEF tendo por base uma previsão da cobrança do IVA, foi alvo de contestações por parte das autarquias locais. Estas denunciavam uma alegada subavaliação do produto da cobrança o que na prática correspondia a cortes profundos das receitas municipais (Oliveira, 1996).
A Lei 42/98 trouxe algumas alterações bastante significativas (Antunes, 2001), e modificou a maneira de cálculo das transferências da Administração Central:
• As transferências da Administração Central para os municípios – que se faziam através do FEF – são agora distribuídas através de dois fundos – o Fundo Geral Municipal (FGM) e o Fundo de Coesão Municipal (FCM), sendo calculado todos os anos como uma percentagem de 30,5% da média aritmética das receitas do IRS, do IRC e do IVA. O objectivo é proporcionar um reforço das receitas municipais. O FGM assegura o nível de receitas adequado às atribuições dos municípios, representando 24% das referidas receitas do Estado; é pois um esquema de partilha de rendimento entre os níveis da Administração Central, Regional e Local, distribuído em função directa dos seguintes indicadores municipais
• O FMC visa a correcção das assimetrias e aprofundamento da igualdade distributiva para municípios do mesmo grau. Este fundo é de menor montante (6,5% da receita do IRS, IRC e IVA) e tem uma natureza de instrumento
equalizador com duas componentes: uma tendo como referência a capacidade tributária média e a outra um indicador de carências sociais médio.
• Pela primeira vez, é consagrado um fundo para as freguesias independente das transferências para os municípios, o Fundo Financeiro para as Freguesias (FFF), a distribuir por critérios semelhantes ao destas. É calculado como uma participação de 2,5% da receita do IRS, IRC e IVA.
• Outra alteração refere-se à obrigatoriedade do pagamento de juros de mora aos municípios por parte da Administração Central quando os serviços desta se atrasarem na transferência de receitas de vidas por lei às autarquias – provenientes quer das transferências dos fundos, quer da colecta dos impostos locais;
Esta última lei, também já foi alterada pontualmente por rectificações sujeitas a alternância política. Assim em termos de finanças locais podemos dizer que houve um esforço cada vez maior de maneira a favorecer a autonomia e a liberdade dos governos locais. As fontes de financiamento locais passaram a sustentar-se em três níveis. Em receitas próprias, como são exemplo a tributação do Património, nas Operações do Urbanismo, nas taxas e tarifas pagas pelos serviços prestados. Em transferências da Administração Central. Em receitas creditícias, instrumento recentemente limitado pelo Governo face ao endividamento das Autarquias Locais.
Relativamente às transferências, os primeiros anos após a revolução democrática, não existiam critérios claros e definidos. Os projectos municipais eram propostos à Administração Central que decidia quais deveria financiar. Mas esta lógica centralizadora deu lugar a uma progressiva descentralização, que decorre ate aos nossos dias. A grande dependência a esta fonte de financiamento, fez com que fossem aperfeiçoados os métodos de repartição, de maneira a garantir capacidade de planeamento às Autarquias Locais e redução das assimetrias locais. Actualmente os Governo Locais conseguem fazer uma previsão das suas receitas, de uma maneira mais objectiva. Podem definir estratégias, traçar objectivos, tomar decisões acerca da necessidade e oportunidade de estabelecer parcerias. Ao conceder autonomia na gestão
financeira, a Administração Central identifica e responsabiliza a Administração Local pelas políticas públicas implementadas.