O modelo burocrático-racional assenta na teoria da burocracia como o ―mais puro poder legal, […] o poder legal em virtude de estatuto‖ (Weber, 2005: 20-21) e é caracterizado pelos prin- cípios da:
― hierarquia (cada funcionário tem uma competência claramente definida dentro da divisão hierárquica do trabalho e é responsável pelo seu cumprimento perante um superior; [da]continuidade (a repetição constitui uma ocupação remunerada a tempo inteiro, com estrutura de carreira que oferece perspectivas de promoção regular); [da]Impessoalidade (o trabalho é conduzido segundo regras prescritas, sem arbitrariedades ou favori- tivismos, e existe um registo escrito de cada transacção); [e da]competência (os funcionários são selecciona- dos conforme o seu mérito, são treinados para as funções e controlam o acesso aos conhecimentos reunidos nos processos)‖ (Weber, 1987: 24).
Desta forma, qualquer organização racional define os seus objectivos em termos mensurá- veis, claros, focalizados nas actividades e não nas pessoas, garantindo a máxima eficiência e eficá- cia e qualidade dos resultados pretendidos (Chiavenato, 2000: 278).
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Existem, contudo, outros estudos sobre a maneira como as organizações realmente funcio- nam na prática que sugerem que a adesão a normas burocráticas pode impedir a eficiência, tanto como a promover. De qualquer modo, a burocracia emergiu como a forma ―de satisfazer as com- plexas e vastas necessidades administrativas de uma sociedade industrial de massas‖. Com os princípios da burocracia pretendia-se contribuir para satisfação de critérios de eficiência e de eficá- cia. A característica principal da burocracia é a divisão sistemática do trabalho, pela qual os com- plexos problemas administrativos são reduzidos a tarefas viáveis e repetitivas, coordenadas sob uma hierarquia de comando centralizada, sendo que a norma, a finalidade, o meio e a impessoali- dade objectiva dominam a sua conduta organizacional que se desenvolve a partir de comportamen- tos previsíveis (Weber, 1983: 29-30).
Ou seja, a burocracia permite que todos os problemas sejam antecipadamente pensados e as respectivas soluções perfeitamente tipificadas e categorizadas num conjunto de prescrições. Esta constelação de soluções responde a todos os problemas pois devem-se adequar às pré-soluções existentes. Como é um modelo caracterizado globalmente pela racionalidade e pela eficiência, eli- mina todas as relações de poder, sendo a ideia de solução única rigorosamente predominante não se afastando significativamente dos objectivos da administração científica de Taylor (Crozier, 1981: 195, cit. por Costa, 1996: 42).
Uma organização burocrática apresenta, deste modo, ―um determinado conjunto de dimen- sões que idealmente a distinguem de qualquer outra e conferem à burocracia uma superioridade técnica sobre outras formas ou modelos organizacionais alternativos‖ (Estêvão, 1998: 178). Da proposta de Max Weber podemos inferir que a autoridade e a disciplina rigorosamente hierárquicas podem contribuir para uma efectiva eficiência da organização. A burocracia torna as organizações eficientes mas isso só é conseguido com uma centralização da estrutura de autoridade com cadeias
de comando formais entre os diferentes níveis hierárquicos15, se a orientação da organização se
realizar por metas, se existir um acentuado grau de formalização e complexificação na estrutura da organização, se existirem processos racionais e centralizados na tomada de decisões e de controlo
e se existir, simultaneamente, uma especialização16 de funções na organização (Weber, 2005: 21).
15 A estruturação hierárquica da autoridade é conseguida de acordo com um ―sistema firmemente ordenado de mando e subordinação‖ (Costa, 1996: 43).
16Segundo Jeffrey Pfeffer (1992: 152) ―A maioria das actividades que envolvem acção interdependente não terão êxito se as acções forem descoorde- nadas. Por conseguinte, não surpreende que aprendamos com a experiência a coordenar as nossas actividades com os outros, e que nos sujeitemos à autoridade para assegurar essa coordenação. […] Uma das noções fundamentais do modelo burocrático de organizações de Weber é a promoção baseada na competência e na experiência‖. Neste tipo – ideal de organização, obedecer ―a pessoas que [possuam] autoridade, economizamos nas nossas necessidades de processamento de informação […] e podemos agir de forma automática‖.
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Para conseguir essa racionalidade, para além das normas e regulamentos escritos, deve ainda prevalecer a impessoalidade, sem arbitrariedades ou favoritismos nas relações, eliminando deste modo as dificuldades, através do registo escrito de todas as operações (Crozier, 1981: 229). Deste modo, numa organização burocrática, o trabalho profissional não tem em consideração a
― […] acepção da pessoa, [não existindo por isso] qualquer influência de motivos pessoais ou interferências emocionais, sem arbítrio […], de um modo rigorosamente formalista, segundo regras racionais, [na qual os ocupantes de cargos e de funções, são cuidadosamente treinados para o desempenho das tarefas]. O poder de cada pessoa é impessoal [e] é legitimado pela regra estatutária, dentro de uma competência objectiva, cuja limitação se funda na especialização segundo a teologia objectiva e segundo as pretensões profissionais de desempenho do ofício. A obrigação de obedecer é gradual numa hierarquia de ofícios com a submissão dos inferiores aos superiores e com processos de recurso regulamentados‖ (Weber, 2005: 20).
Com o princípio da especialização e do ―treinamento‖ específico para o desempenho, pelos funcionários, de determinada tarefa (Weber, cit. por Silva, 2006: 72), uma tarefa padronizada e rotineira, é exigida a maior rentabilidade no trabalho, sendo completamente previsível o funciona- mento e a produtividade de cada sector da organização. Assim, o executor de cada tarefa tem de ser seleccionado pelo seu mérito e competência técnica e não por qualquer preferência pessoal. O funcionário deve separar a sua vida privada da sua obrigação oficial na organização, devendo ser fiel ao seu cargo, ser estável no seu desempenho, cumprir as normas e regulamentos e deve ainda fazer carreira dentro da organização.
Como nos refere Peter Blau (1978: 145), ―As burocracias […] caracterizam-se por um alto grau de especialização e os seus membros são técnicos [altamente] especializados nas tarefas a eles distribuídas. [...] Os cargos são organizados numa hierarquia, com limites definidos de autori- dade cuja extensão está limitada de maneira precisa por normas impessoais‖.
Assim, a burocracia é uma forma de organização humana que se baseia na racionalidade, isto é, na adequação dos meios aos objectivos (fins) pretendidos, a fim de alcançar a máxima efi- ciência possível no alcance desses objectivos (Chiavenato, 2000: 277). Desta forma, uma organiza- ção burocrática não admite a possibilidade de erro e, simultaneamente, ―uma organização burocrá- tica é uma organização que não se corrige em função dos seus erros‖ (Crozier, 1981: 229).
No que concerne especificamente à racionalidade, Licínio Lima (1998: 72) considera que a ―racionalidade burocrática‖ é uma ―racionalidade instrumental‖, e uma ―racionalidade técnica‖, é um modelo de racionalidade típico do homem económico, que acentua o consenso, a certeza e a
estabilidade, em suma, é uma ―racionalidade objectiva‖ definida a priori. Ainda segundo Licínio
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impessoal, alheio a influências e a sentimentos (sine ira et studio), que partilha (…) critérios assu- midos pela Escola Clássica‖.
Em suma,
―é [um modelo organizacional em que a sua estrutura funciona como] uma máquina cujos mecanismos estão perfeitamente ajustados uns em relação aos outros e obedecendo todos a uma racionalidade única [só neces- sita de música de fundo e de preferência clássica]. Numa visão puramente instrumental, a sua integração é considerada como garantida pelos seus fins, que encarnam a legitimidade e a racionalidade e por isso obtêm sem dificuldade a submissão de todos‖ (Friedberg, 1993: 57 - 58).
Para Max Weber, as vantagens da burocracia circunscreviam-se, fundamentalmente, na redução das irracionalidades das grandes organizações onde abundam relações de privilégios indi- viduais e concessões de favores (Costa, 1996: 43). Nestas condições, para Charles Perrow (cit. por Estêvão, 1998: 183), os direitos dos indivíduos são protegidos pois previne-se o uso abusivo do poder ao serviço de metas não organizacionais ou anti-organizacionais.
Conquanto assim seja, a teoria da burocracia passou a ser considerada como um instru- mento de poder para quem controla o aparelho burocrático, ―em virtude da obrigação oficial objecti- va; […] de um modo rigorosamente formalista, segundo regras racionais […], numa hierarquia de ofícios com a submissão dos inferiores aos superiores e com processos de recurso regulamenta- dos‖ (Weber, 2005: 20).
Como nos refere Peter Blau (1978: 151), para Max Weber, ―uma autoridade e disciplina rigorosamente hierárquica são universalmente mais efectivas na realização de eficiência nas organi- zações administrativas‖, apesar de, como no-lo refere Alvin Toffler (1991: 208), ―muitas vezes [ser] difícil saber quem tem poder, apesar da hierarquia e dos títulos formais‖.
O princípio da autoridade hierárquica dos cargos, segundo Max Weber (cit. por Chiavenato, 2000: 305) ―encontra – se em todas as organizações‖. Este tipo de autoridade, por ter a ver com o cargo ocupado pela pessoa, corresponde à autoridade formal, hierárquica ou legítima de uma tipo- logia mais abrangente e global. Esta autoridade é legal porque a obediência se estabelece de forma directa, mas apresenta um carácter impessoal e traduz-se por uma conformidade estrita a disposi- ções jurídicas (Fernandes, 1998: 183).
Face à breve exposição que anteriormente fizemos sobre as características do modelo burocrático - racional, podemos inferir que numa organização burocrática ―tudo‖ é decidido no topo da pirâmide, ―todos‖ os comportamentos estão previstos, a gestão das tarefas é baseada em documentos escritos e segue regras gerais, exigindo competências técnicas dos funcionários para a execução padronizada das tarefas, e ―todos‖ os resultados podem ser previamente quantificados. O
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poder, mesmo que visto como autoridade, é um poder substantivo, localizado no topo da hierarquia organizacional.
Muitos autores têm vindo a afirmar-se como críticos da burocracia. Robert Merton (cit. por Chiavenato, 2000: 318) aponta as ―disfunções da burocracia‖ explicitando que não existe uma organização totalmente racional e que o formalismo não tem a profundidade descrita por Max Weber. O conceito popular de burocracia faz pensar que o grau de eficiência administrativa deste
sistema social é baixíssimo. Isto porque o tipo ideal de burocracia sofre transformações quando
operado por homens. Assim:
―A submissão à norma, de início concebida como meio, transforma-se em um fim em si mesma. De tal forma a prática do modelo burocrático de organização se afastou dos pretensos padrões de eficiência, de superiori- dade técnica e de racionalidade‖ que, contrariamente ao previsível, tem levado à emergência de disfunções, anomalias de funcionamento‖ (Robert, cit. por Lima, 1998: 127).
Neste registo Alvin Toffler (1991; 1999) reitera que nas organizações
―o conceito de que é possível pré – especificar quem […] precisa de saber o quê, trata-se de uma presunção baseada na ideia de que as organizações são essencialmente máquinas e funcionam num ambiente ordena- do. Hoje, sabemos que as organizações não são maquinais mas, sim humanas e que num ambiente turbulen- to, cheio de reversões revolucionárias, surpresas e perturbações concorrenciais, já não é possível especificar de antemão o que cada um precisa de saber‖.
Walo Hutmacher (1995: 63), por seu turno, considera que ―este modelo [racional – buro- crático] encoraja condutas conformistas, dificultando a criatividade e a participação e evita proble- mas complexos de negociação entre os diferentes actores‖. Para Michel Crozier (1981: 241-248), ―o ritmo essencial que caracteriza uma organização burocrática é a alternância entre longos perío- dos de estabilidade e curtos períodos de crise e de mudança. Contudo, o poder de efectuar adapta- ções e inovações é reservado aos actores de topo na hierarquia da organização‖. De facto, segundo este investigador (1981: 232):
―o poder de decisão no interior de um sistema de organizações burocráticas tende a se situar nos lugares onde se dá preferência à estabilidade do sistema político interno sobre os fins funcionais da organização […], o poder para interpretar, complementar, mudar ou editar novas regras possui a tendência para acentuar a hie- rarquia dentro da organização‖.
As críticas à burocracia e ao sistema eminentemente racional que a enforma foram reacen- tuadas com o surgimento, na literatura organizacional, dos designados modelos da ambiguidade e modelos políticos, entre outros, como teremos a oportunidade de esclarecer nos pontos seguintes deste trabalho.
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