Kapitler under Arbeids- og inkluderingsdepartementet

1 – Introdução

Neste capítulo, seguimos as propostas teóricas de análise dos discursos da Educação Permanente (EP), Educação ao Longo da Vida (ELV) e Aprendizagem ao Longo da Vida (ALV). Selecionámos os discursos teóricos que influenciaram o registo das políticas públicas nacionais no campo da Educação de Adultos (EA).

As influências do projeto da modernidade e da pós-modernidade traçam um caminho na evolução teórica das perspetivas educativas, devido, por um lado, às suas contextualizações histórico-políticas e, por outro, aos debates travados em torno da crise da escola.

Os debates teóricos da EA deverão então ser considerados como análise da evolução da sociedade e do que se considera desejável que os sistemas de educação respondam (mandato) segundo o modelo de sociedade que se pretende construir.

Pretendemos também perceber se opções teóricas tão divergentes62 poderão (i)

influenciar os documentos de políticas públicas no campo da EA; (ii) ser implementadas como abordagens totalizadoras; (iii) apresentar-se como ameaças para os espaços ricos em aprendizagem e os espaços livres de aprendizagem63 (Gewirtz, 2008).

No ponto seguinte, exporemos as propostas teóricas e as visões de sociedade de diferentes autores que influenciaram o campo da educação e formação de adultos.

Iniciaremos a exposição com a perspetiva de Freire (2007a) que propõe um modelo de problematização, conscientização, diálogo e partilha de um saber que pretende recriar o conhecimento e proporcionar um diálogo entre teoria e prática, tendo em vista a ação e transformação das estruturas que oprimem os sujeitos.

62 Ainda tendo como referência Gewirtz (2008), a ALV apresenta-se não como uma única grande ideia mas como um leque de ideias diferentes e por vezes concorrenciais.

63 No discurso da Sociedade de Aprendizagem (SA) poderá verificar-se uma tendência para apagar fronteiras entre a aprendizagem e o resto da vida, de tal modo que todas as atividades e instituições sociais acabam reconvertidas em lugares e sítios de aprendizagem.

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Seguidamente, apresentamos a perspetiva de Illich (1985) que defende uma sociedade desinstitucionalizada e sem escolas. Para este autor, a escola é a instituição que vulgariza a educação como consumo interminável, pelo que, assim, não há limites para a criação de ignorância.

Faure (1977), por seu lado, propõe-nos uma cidade educativa em diálogo e construção permanente pelos indivíduos que deverão ser responsáveis pelas suas comunidades e capacitados para erigirem estratégias partilhadas de construção de vida em comum.

Propomos depois a perspetiva de Delors (1996) que defende o conhecimento ao serviço de indivíduos responsáveis pela sua manutenção na situação de empregáveis e capazes de construírem comunidades sustentáveis, tanto económica, como política e socialmente.

Abordaremos, por fim, documentos diferenciados que foram produzidos pelas instituições da União Europeia e que pretendem traçar linhas de orientação para os sistemas de educação e formação de adultos.

Consideramos as propostas teóricas de Freire (2007a), Illich (1985), Faure (1977) e Delors (2006) referências para a compreensão do paradigma da ALV e de diversos documentos europeus (Gewirtz, 2008), não deixando de equacionar as suas relações com a abordagem por nós privilegiada: a Europeização das Políticas Educativas e um dos seus eixos de análise: a Governação pluriescalar da educação64 (Antunes, 2006, 2008).

2 – A Europeização das Políticas Educativas e a Nova Ordem Educacional

A abordagem da Europeização das políticas educativas pretende analisar as relações que se vão tecendo nas propostas teóricas e nos documentos europeus entre educação e trabalho, as suas propostas pedagógicas e os efeitos sociais dessas interações, nomeadamente o modelo de Estado, o tipo de sociedade e de relações sociais que promovem.

Segundo Dale (2005), há três tipos de efeitos na educação da relação entre o estado e a globalização: diretos, indiretos e colaterais. Como exemplo dos primeiros, a educação pode tornar-se uma mercadoria a negociar no mercado global; para ilustrar os segundos, basta pensar que se operam mudanças nos padrões da governação e na escala dos sistemas educativos e, quanto aos últimos, pense-se na exclusão social produzida pelo desemprego.

64 As linhas discursivas das distintas propostas teóricas para a governação da educação, considerando as instituições defendidas, os financiamentos, os objetivos, os modelos organizacionais e as suas articulações com a economia.

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Esquema 1 – Os efeitos das relações entre o Estado e a globalização (Dale, 2005)

Afonso (2001) refere que a perspetiva de Dale invoca uma agenda globalmente estruturada para a educação que analisa a educação articulada com o processo de globalização e as relações de força que se tecem em torno da economia, a nível supranacional e transnacional e os seus processos de legitimação.

Embora a posição hegemónica dos estados mais poderosos e a capacidade destes influenciarem as políticas educativas serem perspetivas críticas que não se devem abandonar, para esta posição é igualmente importante procurar respostas para algumas questões, quando se analisa sociologicamente uma realidade educativa:

- quem é ensinado, o que é ensinado, como é ensinado, por quem e em que circunstâncias?

- como, por quem e através de que estruturas, instituições e processos são as dimensões anteriores definidas, governadas, organizadas e geridas?

- quais são as consequências sociais e individuais destas estruturas e processos? (Afonso, 2001: 41)

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No fundo, o que se pretende é problematizar as relações entre a globalização e as políticas educativas, não esquecendo os efeitos da intervenção dos estados nacionais. Afonso (2001) convoca o conceito de globalização de baixa intensidade associado ao significado da intervenção do estado português nas políticas educativas, o que aponta para a “existência de decisões extremamente ambíguas e heterogéneas” (Afonso, 2001: 41), pois, se por um lado várias daquelas políticas se identificam economicamente com a ideologia neoliberal (políticas de desregulação económica, por exemplo), por outro tomaram-se decisões antagónicas à ideologia neoliberal (a garantia de igualdade de acesso à educação para todos os cidadãos, por exemplo).

Antunes (2005) analisa a europeização das políticas educativas dos anos 70 aos anos 2000 e descreve o seu processo de construção, que se encaminha para uma aproximação entre as finalidades nacionais e europeias, sendo o PALV o instrumento que permitiu articular as políticas europeias e o espaço europeu da educação65.

Esquema 2 – A europeização das políticas educativas (Antunes, 2005)

65 Nos anos setenta, os documentos europeus apelavam para a relevância da sua abordagem em contexto comunitário. Seria potencialmente positivo se a sinalização de problemas europeus permitisse um debate alargado, tendo em conta as especificidades nacionais (Antunes, 2005). Nos anos oitenta, intensificam-se as relações, sinalizam-se os problemas e encontram-se soluções comuns para os Estados-

-Membros. Nos anos 90, a ampliação da esfera de intervenção da UE começou por se edificar através do estabelecimento de competências específicas na área da educação “como complementares, de apoio, encorajamento, contribuição para o desenvolvimento” (Antunes, 2005: 126) das políticas educativas dos Estados-Membros. Os Programas de Ação e os Livros Brancos concorreram para acentuar a ampliação da importância da concertação de políticas educativas no seio da UE, tendo em vista a promoção da competitividade da economia europeia. Posteriormente, atribuiu-se relevância a questões relacionadas com a qualificação dos Recursos Humanos, dado o papel central que lhes é atribuído na competitividade da economia Europeia. Finalmente, a ALV surge como um guião para a interpretação da realidade e para a orientação estratégica das políticas educativas. Os desafios envolvidos nos processos de globalização, bem como as profundas alterações vividas pelas sociedades, vincam a necessidade de ação concertada no seio da UE, tendo em vista a Europeização das políticas educativas. Segundo Antunes (2005), uma orientação política deliberada e prosseguida. Nos anos 2000, acentuou-se a edificação de uma política comunitária, através de uma articulação sistemática de políticas, entre as quais: cooperação, articulação e ampliação do âmbito nacional (Estados-Membros) e regional (UE) para o transnacional (OCDE, UNESCO); consolidação de um Bloco Económico Regional; necessidade de constituir e desenvolver atuações políticas, no domínio da educação e formação de escala europeia (para além da UE); conceção, construção de entidades complementares aos sistemas educativos e de formação (Espaço Europeu de educação e formação, do conhecimento, de Aprendizagem ao Longo da Vida, etc.); edificação de novas entidades com contornos ambíguos; instância de governação supranacional; definição de matriz de políticas (método aberto de coordenação); controlo a posteriori (objeto de controlo).

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Ao analisar os efeitos da europeização das políticas educativas de um ponto de vista nacional, Antunes (2005) refere que o acentuar da importância de uma instância de governação supranacional poderá traduzir-se num acentuado défice democrático, devido à débil participação e irrelevância dos atores nacionais; à implementação de políticas arbitrárias e fragmentadas, políticas de sentidos e alcances nebulosos; e à possibilidade de se invocarem determinismos administrativos, como processos oriundos de instâncias supranacionais incontornáveis.

Para compreendermos o contexto da europeização das políticas educativas que conduz à construção de uma Nova Ordem Educacional, “cujos atores e ações têm uma natureza transnacional, e que se baseia em e responde, em primeiro lugar, a imperativos de ordem global” (Antunes, 2006: 426), deverá ser aprofundada uma análise quanto aos atores: onde estão, o que aprendem, com quem, como, etc. e adequar essa análise ao contexto que se pretende estudar. Ao aprofundar tal abordagem, Antunes (2006) propõe-nos quatro eixos de análise.

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(1) Governação pluriescalar:66 eixo que considera novos arranjos na governação da

educação, tendo em conta o papel das instâncias supranacionais (UE, OMC, BM, OCDE, UNESCO…), assumindo o papel de regulação dos sistemas de educação e formação, fixando-se objetivos, metas e instrumentos de controlo e avaliação dos resultados alcançados, numa lógica de funcionamento de mercado internacional, considerando o seu financiamento e fornecimento.

(2) Ação Transnacional: considera-se a natureza supranacional dos diversos atores/atuações educativas, entre os quais os atores UE, OCDE, BM, Plataformas Intergovernamentais, constituindo-se em fóruns onde são alcançados consensos e desenvolvimento de propostas, tendências e coordenadas políticas transnacionais, continentais e transcontinentais, tendo como objetivo a reestruturação dos setores de ensino e formação profissional, tendo em conta os seus parâmetros de avaliação de desempenho e organização (Processos de Bolonha, Copenhaga e PISA).

(3) Novos Modelos de Educação (de ambição) Mundial: orientações e modelos de alcance planetário, procurando, por exemplo, desarticular a profissão docente quer através da intensificação do ritmo e do horário de trabalho, quer desprofissionalizando a formação e trabalho docentes, com consequências tanto a nível do risco da precariedade e da desvalorização da profissão, como “alterações multiformes quanto aos conceitos, arranjos institucionais, modelos organizacionais, valores e padrões relacionais que estruturam o campo educativo” (Antunes, 2006: 427-428).

(4) Agenda Globalmente Estruturada para a Educação: reestruturação da educação para responder a condições e cumprir constrangimentos de origem global, considerando padronizações económicas, políticas e culturais. Na UE é representada pelas linhas propostas no Programa Educação e Formação 2010.

Esta agenda globalmente estruturada para a educação – emergente da leitura dos atuais e futuros arranjos económicos sob a forma de economia do

conhecimento, associada a processos sócio-político-culturais de

multiculturalidade, individualização e reflexividade – coloca o conhecimento e a aprendizagem no centro das transições e transformações em perspetiva. (Antunes, 2006: 429, 450)

66 “A governação pluriescalar é a dimensão mais vocacionada para captar aquela outra educação; as questões que se colocam referem objetos centrais: o que constitui a educação? quem beneficia de qual educação? quem a distribui? segundo que arranjos, regras e condições? com que consequências? Investigando que instituições (estado/autoridade, pública, mercado, comunidade/terceiro setor, agregado doméstico) coordenam que atividades (fornecimento, financiamento, propriedade, regulação), a que níveis (subnacional, supranacional ou nacional) é o modo de regulação, e a divisão funcional e escalar da governação da educação que podem ser discutidos” (Antunes, 2008: 7).

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Na análise da temática em causa, Antunes (2006) propõe-nos o estudo dos sentidos, orientações e razões do regresso da Educação/Aprendizagem ao Longo da Vida à Agenda Política Europeia.

A abordagem da ALV (como princípio orientador de reforma de educação e formação e de uma política estratégica para a implementação de uma Nova Ordem Educativa Mundial e um Espaço Educativo Europeu) também acentua quatro discursos de aprendizagem. Nestes quatro discursos de aprendizagem, destacam-se a realização pessoal, a cidadania ativa, a inclusão social, a adaptabilidade e a empregabilidade (Gewirtz, 2008).

Quanto à sinalização de um discurso ambivalente da ALV, importa compreender o discurso de inclusão, uma vez que o “diagnóstico estabelece a mudança social como o pano de fundo decisivo, construindo uma classificação vulgarizada, ainda que não isenta de problemas, para as transformações salientadas” (Antunes, 2006).

As palavras-chave das mudanças sociais retidas são: economia de competição baseada no conhecimento; mercado de trabalho exigente e flexível; demografia, diversidade, inclusão e Europa alargada. Face a uma realidade assim desenhada, o papel central da educação e da formação é avançado como ponto de partida adequado para reagir e lidar com aquelas alterações.

A ALV é considerada um princípio orientador das políticas educativas para os sistemas de educação e formação, incluindo: a educação escolar, a educação superior e a formação avançada, a educação e formação profissional inicial e contínua e a educação de adultos.

O discurso da ALV apresenta-se, aparentemente, em harmonia com as mutações do capitalismo.

(…) são na verdade as dimensões económicas das sociedades e das vidas dos europeus que aparecem como centro do diagnóstico que fundamenta o PALV (2007- 2013). Nesse sentido, com base na tipologia de Edwards (1997), o modelo de

sociedade de aprendizagem mais congruente com este diagnóstico e estas propostas

e preocupações parece ser o de mercado de oportunidades oferecidas por múltiplas instituições, em resposta a demandas dos indivíduos e dos empregadores para atualização de competências e qualificações face à incerteza económica, com o objetivo da realização de uma sociedade economicamente competitiva. (Antunes, 2007: 7-13)

Reconhece-se também a viragem do discurso de EFLV (acentuadamente humanista) para ALV (acentuadamente economicista) congregando uma rotação de perspetiva.

(…) encontramos, desde o primeiro momento, a sua definição como política económica e de emprego, ainda que com preocupações sociais que progressivamente se atenuam ao longo de cerca dos oito anos considerados. A

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exclusão, o desfavorecimento, as iniquidades escolares e sociais são considerados sobretudo em função do seu impacto no emprego e na economia, tendendo a apreciação de ineficiência a substituir a de injustiça como móbil para a ação política de correção e engenharia sociais. (Antunes, 2007: 7-13)

Como ferramenta teórica, tal reflexão compagina-se no sentido de se tentar perceber a sua configuração nas práticas locais e regionais.

Analisando diferentes propostas sobre o paradigma da ALV, a nova ordem educacional e o espaço europeu da educação, e considerando o eixo da governação da educação, Antunes (2008) propõe uma definição de regulação da educação como sinónimo de um fenómeno multifacetado que envolve a congruência de comportamentos, a mediação de conflitos, a limitação das distorções que ameacem a coesão social e a definição de padrões e regras para o funcionamento das instituições. Segundo a mesma autora, Dale propõe uma regulação em três sentidos: regulação determinada por regras (orientações para o sistema educativo), regulação determinada por objetivos (realizações do sistema) e regulação por determinados resultados (desempenhos, produtos, saídas) (Dale, 1997citado por Antunes, 2008).

Dale argumenta que a agenda supranacional para a educação e formação se constitui já como parte desta última forma de regulação e que as avaliações do tipo dos estudos PISA representam uma ilustração deste mecanismo de controlo de resultados. (Antunes, 2008: 48)

Por outro lado, Antunes (2008), ensaiando ferramentas teóricas que possibilitem a análise de uma realidade por vezes difusa, ambígua, ambivalente e híbrida, questiona se o espaço europeu da educação e a educação/aprendizagem ao longo da vida não significarão uma mudança entre “as fronteiras que são derrubadas, as que acabam reforçadas e as que irrompem” (Antunes, 2008 citando Bernstein, 1998) em que a rutura ou mesmo erosão dos sistemas educativos atuais, convive com elementos de resistência e confronto face às orientações delineadas nas políticas nacionais e na EU, o que nos remete para uma escola de geometria variável.

Apesar da promoção da individualização, da responsabilização individual, das relações entre o público e o privado, que envolvem a constituição de quase-mercados, e da desresponsabilização do Estado serem alguns dos sentidos mais associados ao projeto de educação/aprendizagem ao longo da vida, estes deverão ser esclarecidos com outras análises, como por exemplo o novo pacto entre EU, Estado e Sociedade Civil, em que as diversas instâncias se atribuem papéis de reguladores/regulados (UE vs Estado vs Sociedade Civil),

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coexistindo uma constelação de ferramentas teóricas capazes de compreender uma parcela da realidade que se apresenta de difícil atribuição de sentidos (Antunes, 2008).

A ALV apresenta-se como um manancial de reflexões teóricas que privilegiam uma reflexão em torno da nova orientação das políticas da UE como um paradigma para assegurar missões paradoxais: fornecer condições de sobrevivência; capacitar os indivíduos para desenvolverem competências de reflexividade; lutar contra a exclusão numa sociedade de risco; dotar os indivíduos de competências de adaptabilidade e empregabilidade; propiciar mecanismos excludentes de alocação social; desenvolver dinâmicas promissoras de desenvolvimento social; edificar a Europa dos cidadãos como um novo projeto político; ressignificar a identidade nacional à luz de uma nova identidade europeia; romper os quadros institucionais e nacionais, vinculando-se ao indivíduo, associando educação, trabalho e cidadania; criar um mercado interno do conhecimento; individualizar o conhecimento; ordenar uma nova constelação da geografia europeia, incluindo território, físico, social, pessoal e simbólico e mitos legitimadores e artefactos político-culturais emergentes para além do Estado- Nação (Antunes, 2008 citando Nóvoa, 2005; Bernstein, 1998; Lima, 2003; Giddens, 2000; Beck, 1992; Hake, 2006; Lawn, 2003; Lawn & Lingard, 2002; Karlsen, 2005; Ramirez & Boli, 1987).

(…) um desafio sem respostas ou resultados garantidos: a reconfiguração, do âmbito territorial, do modelo institucional, das trajetórias biográficas e do paradigma, da educação, reinventando e consolidando a sua natureza como política (e como prática) social e cultural distributiva e democrática. (Antunes, 2008: 68)

A construção conceptual nos documentos da UE apresenta-se com um discurso metamorfoseante, confuso, construído em formato puzzle67, mas cujas peças parecem não

encaixar ou, pelo menos, permanecem numa hibridez forçada, inscrevendo-se mais numa lógica analítica e argumentativa (especulativa) que instrumentaliza o discurso do bem-estar social no sentido da satisfação das necessidades de sobrevivência e segurança económicas, bem como da autorrealização do indivíduo (Antunes, 2008).

No ponto seguinte, abordaremos os discursos teóricos que inscrevemos na linha teórico- crítica de oposição, uma vez que os teóricos que selecionámos estabelecem a sua base de reflexão a partir de uma crítica mais ou menos radical aos sistemas de educação e formação, mas defendem perspetivas teóricas diferenciadas das ligações entre o financiamento da

67 Trabalhámos numa secção linguística de um organismo europeu, os documentos de maior dimensão eram divididos por diversos tradutores, com um revisor final, o que poderá contribuir para as incongruências do formato final do documento.

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educação, o sistema capitalista e as políticas públicas de educação. A linha de convergência destes autores é a crítica à educação tradicional e aos sistemas de ensino que esta perspetiva defendeu, que por sua vez sofre influências dos mandatos que foram atribuídos à escola.

Para estes autores, a contestação à escola invoca uma educação mais humanista, centrada na capacitação do indivíduo e do coletivo, optando marcadamente pela educação de um cidadão e trabalhador críticos e autónomos.

3 – Perspetivas Teóricas e Políticas sobre Educação de Adultos

Neste capítulo pretendemos estabelecer distinções entre três linhas discursivas: a linha discursiva da teoria crítica de oposição, a linha discursiva de outras perspetivas críticas e a linha discursiva da Aprendizagem ao Longo da Vida.

A linha discursiva da teoria crítica de oposição destaca-se por se opor às perspetivas pedagógicas da escola tradicional e propõe o paradigma da educação permanente68 para que os

sistemas de educação e formação correspondam às mutações da sociedade, desenvolvam modelos pedagógicos diferenciados, nos diversos ciclos da vida, sob diversas formas e segundo as necessidades multidimensionais dos indivíduos e do coletivo.

A linha discursiva de outras perspetivas críticas refere-se às influências narrativas de dois relatórios da Unesco influentes na EA. Contudo, se o conceito de ‘educação permanente’ no relatório de Edgar Faure é claramente uma proposta alternativa à organização tradicional dos sistemas educativos, mais em linha com uma educação para a cidadania e a construção de sociedades democráticas, a proposta de Jack Delors aposta numa educação voltada para a multidimensionalidade do ser e das sociedades humanas, mas que não pretende romper com os quadros de organização das sociedades e do mundo.

A linha discursiva da Aprendizagem ao Longo da Vida desenvolve uma narrativa educativa que sofre a influência de conceitos provenientes do mundo da gestão (Lima, 2010) e que pretendem contribuir para a reformulação e para uma maior eficácia dos sistemas de educação e formação. Os livros brancos, os relatórios e os planos de ação europeus inscritos no PALV sugerem novas relações entre atores locais, nacionais e supranacionais e interações que

In document Budsjett-innst. S. nr. 5 (2005–2006) Budsjettinnstilling til Stortinget fra kommunal- og forvaltningskomiteen (sider 37-43)