A Convenção-Quadro sobre Mudança do Clima – ou simplesmente Con- venção do Clima39 – surgida na Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento de 1992, no Rio de Janeiro, foi assinada por 154 Estados e pela Comunidade Européia. Ela reconhece em seu texto que mu- danças climáticas representam uma preocupação comum da humanidade e procura elaborar uma estratégia global para a proteção dos sistemas climáti- cos. Para tanto, estabelece princípios normativos e normas programáticas que deverão ser complementados pelas deliberações provenientes do órgão deci- sório instituído pela Convenção: a Conferência das Partes (COP).40
Recebeu o nome Convenção-Quadro41 em razão de estabelecer limites para o tratamento do tema objeto da convenção, possibilitando que as partes, por intermédio de outros instrumentos internacionais, detalhem os meios para a consecução dos objetivos visados.
Como observa Guido Soares:
A Convenção do Clima, já em sua denominação de “Convenção- Quadro”, diz tratar-se de um daqueles tratados ou convenções inter- nacionais caracterizados por texto programático, com dispositivos que deverão ser complementados palas deliberações do órgão decisório instituído pela Convenção, a Conferência das Partes (COP), ao qual os Estados-Partes delegaram os poderes de complementar, regular
39 A Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima, adotada durante a ECO/92 (Confe- rência do Rio de Janeiro), foi assinada pelo Brasil e aprovada pelo Congresso Nacional mediante o Decre- to Legislativo no 1, de 3 de fevereiro de 1994, e posteriormente promulgada pelo Decreto no 2.652, de 1o de julho de 1998.
40 A Conferência das Partes é o órgão supremo, decisório instituído pela Convenção, que realiza reuniões periódicas, sendo formada por representantes diplomáticos dos Estados-partes, com poderes de: comple- mentar, regular e, em certos casos, inovar os dispositivos da Convenção (sem ultrapassar a “moldura” legislativa por ela fixada) e referendar as decisões de outros dois órgãos subsidiários.
e, em certos aspectos, inovar os dispositivo da Convenção-Quadro (e tudo sem sair da moldura legislativa por ela traçada).42
A Convenção do Clima não dispõe sozinha dos instrumentos necessá- rios para a consecução de seus objetivos imediatamente, razão pela qual é necessário, posteriormente, seu detalhamento e complementação. O desenvol- vimento de tais mecanismos ficou a cargo da Conferência das Partes (COP). Os Estados-partes da Convenção-Quadro, partindo dos objetivos gerais por ela definidos, irão conjuntamente estabelecer as normas para o desenvolvimento dos princípios fixados na Convenção, mediante tratados sucessivos a ela, os quais são chamados Protocolos e, apesar de relacionados à Convenção- Quadro, serão sempre autônomos.43
A COP desempenha papel extremamente importante no que concerne à Convenção-Quadro sobre Mudança do Clima, como preleciona Renata de As- sis Calsing:
A COP – Conferência das Partes da Convenção Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima é o órgão supremo da Convenção, como já foi previamente relatado, e cabe a ela e a seus órgãos subsi- diários a tomada de decisões e, conseqüentemente, as negociações sobre essas decisões. Como a Conferência tem representantes de todos os Estados-Partes, ela é um centro onde a tomada de decisões encontra sua força maior. Apoiada nas decisões dos órgãos técnicos e mesmo em decisões vindas de reuniões menores, as partes se reú- nem ano a ano na Conferência das Partes para negociar a efetividade das regras da Convenção Quadro das Nações Unidas para Mudança do Clima por elas assinada.44
É importante destacar que, no âmbito de uma Convenção-Quadro, os Estados-partes que dela são signatários não têm a obrigação de firmar todos
42 Guido Soares, Direito internacional do meio ambiente: emergência, obrigações e responsabilidades, p. 269.
43 Os Protocolos são tratados em sua essência, pois consistem em instrumentos internacionais que obri- gam as partes signatárias e devem por estas serem executados de boa-fé. Como estabelece o art. 1o, § 1o, a, da Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados: “[...] tratado significa um acordo internacional celebrado por escrito entre Estados e regido pelo Direito Internacional, quer conste de um instrumento único, quer de dois ou mais instrumentos conexos, qualquer que seja a sua denominação particular”. Ape- sar de serem derivados de uma Convenção-Quadro, os Protocolos devem ser encarados como tratados, não havendo assim nenhuma exceção ou hierarquia entre a Convenção-Quadro e eles.
os outros instrumentos legais dela decorrentes, que venham a detalhar e/ou a implementar os objetivos da Convenção-Quadro. Entretanto, para fazer parte desses outros instrumentos, o Estado interessado deve antes ser signatário da Convenção-Quadro.45
A Convenção do Clima tem por objetivo, em linhas gerais, descrever os efeitos negativos da mudança do clima no meio ambiente, indicar as causas de tal mudança e reduzir a emissão de gases causadores do efeito estufa e, para tanto, relaciona medidas diretas que restrinjam a emissão de fontes poluentes, bem como propõe o incremento de medidas de conservação de sumidouros (oceanos e florestas) e a criação de reservatórios dos gases de efeito estufa, o que gerou muita polêmica, pois envolvia a adoção de uma política global em relação aos recursos florestais dos países.
Na Convenção o princípio da responsabilidade comum e diferenciada é evidenciado no sistema de cotas de emissão de carbono que varia de acordo com o nível de desenvolvimento dos países. Houve o reconhecimento de que os países desenvolvidos são responsáveis pela maior parte das emissões glo- bais de gases de efeito estufa, diferentemente dos países em desenvolvimento, onde as emissões ainda são relativamente baixas, mas com a previsão de que os níveis de emissão deverão subir para que possam atingir suas metas de desenvolvimento. Por tal razão, foi estabelecido um sistema diferenciado de obrigações entre países desenvolvidos e países em desenvolvimento, em que os primeiros deveriam adotar medidas imediatas, mas flexíveis, para reduzir seus níveis de emissão de gases poluentes; ao passo que os segundos, que dependem da produção, utilização e exportação de combustíveis fósseis para alcançar o desenvolvimento almejado, devem procurar novas tecnologias. Tal diferenciação é justificada no art. 3o da Convenção do Clima que estabelece:
ARTIGO 3 – Princípios: Em suas ações para alcançar o objetivo des- ta Convenção e implementar suas disposições, as Partes devem ori- entar-se, inter alia, pelo seguinte:
45 Werner Grau Neto, O Protocolo de Quioto e o mecanismo de desenvolvimento limpo – MDL – uma análise crítica, p. 44.
1. As Partes devem proteger o sistema climático em benefício das gerações presentes e futuras da humanidade com base na eqüi- dade e em conformidade com suas responsabilidades comuns mas diferenciadas e respectivas capacidades. Em decorrência, as Par- tes países desenvolvidos devem tomar a iniciativa no combate à mudança do clima e a seus efeitos. [...].46
O art.3o daConvenção-Quadro evidencia quea busca pela proteçãodo meioambientedeveestaratreladaàscondiçõessócio-econômicasdecadaEs- tado-parte, ressaltando que o combate às mudanças climáticas apenas existe e é possível quando atrelado ao desenvolvimento econômico, e não deve signifi- car restrição ao comércio internacional. Seguindo a lição de Werner Grau Neto:
A preocupação é pertinente, uma vez que a interação entre meio am- biente e economia, se não tratada de forma rígida, pode sofrer desvi- os que levem à aplicação da questão ambiental sobre o aspecto eco-
46Diz a redação completa: “ARTIGO 3 – Princípios: Em suas ações para alcançar o objetivo desta Con- venção e implementar suas disposições, as Partes devem orientar-se, inter alia, pelo seguinte:
1. As Partes devem proteger o sistema climático em benefício das gerações presentes e futuras da humanidade com base na eqüidade e em conformidade com suas responsabilidades comuns mas diferenciadas e respectivas capacidades. Em decorrência, as Partes países desenvolvidos devem to- mar a iniciativa no combate à mudança do clima e a seus efeitos.
2. Devem ser levadas em plena consideração as necessidades específicas e circunstâncias especiais das Partes países em desenvolvimento, em especial aqueles particularmente mais vulneráveis aos efeitos negativos da mudança do clima, e das Partes, em especial Partes países em desenvolvimento, que tenham que assumir encargos desproporcionais e anormais sob esta Convenção.
3. As Partes devem adotar medidas de precaução para prever, evitar ou minimizar as causas da mu- dança do clima e mitigar seus efeitos negativos. Quando surgirem ameaças de danos sérios ou irre- versíveis, a falta de plena certeza científica não deve ser usada como razão para postergar essas me- didas, levando em conta que as políticas e medidas adotadas para enfrentar a mudança do clima de- vem ser eficazes em função dos custos, de modo a assegurar benefícios mundiais ao menor custo possível. Para esse fim, essas políticas e medidas devem levar em conta os diferentes contextos so- cioeconômicos, ser abrangentes, cobrir todas as fontes, sumidouros e reservatórios significativos de gases de efeito estufa e adaptações, e abranger todos os setores econômicos. As Partes interessadas podem realizar esforços, em cooperação, para enfrentar a mudança do clima.
4. As Partes têm o direito ao desenvolvimento sustentável e devem promovê-lo. As políticas e medi- das para proteger o sistema climático contra mudanças induzidas pelo homem devem ser adequadas às condições específicas de cada Parte e devem ser integradas aos programas nacionais de desenvol- vimento, levando em conta que o desenvolvimento econômico é essencial à adoção de medidas para enfrentar a mudança do clima.
5. As Partes devem cooperar para promover um sistema econômico internacional favorável e aberto con- ducente ao crescimento e ao desenvolvimento econômico sustentáveis de todas as Partes, em especial das Partes países em desenvolvimento, possibilitando-lhes, assim, melhor enfrentar os problemas da mudança do clima. As medidas adotadas para combater a mudança do clima, inclusive as unilaterais, não devem constituir meio de discriminação arbitrária ou injustificável ou restrição velada ao comércio internacio- nal.” Disponível em: http://www.mct.gov.br/clima/convencao/texto3.htm. Acesso em: 19 jun. 2007.
nômico segundo visão distorcida, sob a qual a questão ambiental se tornaria apenas um pretexto para se obter vantagens econômicas.47 O art. 3o exalta também o princípio da precaução, ao pregar a adoção de medidas visando prever, evitar ou minimizar as causas responsáveis pela mu- dança do clima. Quando se fala em princípio da precaução, imediatamente vem à tona também o princípio da prevenção, pois, em razão da proximidade dos termos e significados, é freqüente serem confundidos.
José Rubens Morato Leite e Patryck de Araújo Ayala apresentam inte- ressante diferenciação, transcrita a seguir:
Para que a compreensão radical da diferenciação do círculo de apli- cação de cada princípio seja realizada, é possível estabelecer uma distinção, extremamente funcional ao nosso estudo, entre perigo e risco, hipótese em que se admite que, nas duas espécies de princí- pios, está presente o elemento risco, mas sob configurações diferen- ciadas. Entretanto, se pretendermos unificar semanticamente as ca- tegorias de risco e de perigo, pode-se considerar para a compreen- são de nosso raciocínio que o princípio da prevenção se dá em rela- ção ao perigo concreto, enquanto, em se tratando do princípio da precaução, a prevenção é dirigida ao perigo abstrato.48
No caso do princípio da prevenção existem informações certas e preci- sas sobre a periculosidade, e o risco da atividade ou comportamento se revela uma situação de maior verossimilhança do potencial lesivo que aquela situação controlada pelo princípio da precaução. Como afirmam José Rubens Morato Leite e Patryck de Araújo Ayala: “O objetivo fundamental perseguido na ativi- dade de aplicação do princípio da prevenção é, fundamentalmente, a proibição de repetição da atividade que já se sabe perigosa”.49
47 Werner Grau Neto, O Protocolo de Quioto e o mecanismo de desenvolvimento limpo – MDL – uma análise crítica, p. 49.
48 José Rubens Morato Leite e Patryck de Araújo Ayala, Direito ambiental na sociedade de risco, p. 70- 71.
Paulo Affonso Leme Machado, ao analisar o princípio da precaução pre- sente na Convenção do Clima, compara a forma como esse mesmo princípio é apresentado na Convenção da Diversidade Biológica.50 O jurista discorre:
Na Convenção da Diversidade Biológica, basta haver ameaça de sensível redução de diversidade biológica ou ameaça sensível de perda de diversidade biológica. Não se exigiu que a ameaça fosse de dano sério ou irreversível, como na Convenção de Mudança do Cli- ma. A exigência fundamental para a conservação da diversidade bio- lógica é a conservação in situ dos ecossistemas e dos habitats natu- rais e a manutenção de populações viáveis de espécies no seu meio natural.
A Convenção da Mudança do Clima preconiza que as medidas ado- tadas para enfrentar a mudança do clima devem ser eficazes em fun- ção dos custos. A Convenção da Diversidade Biológica silencia acer- ca dos custos das medidas.
As duas Convenções apontam, da mesma forma, as finalidades do emprego do princípio da precaução: evitar ou minimizar os danos ao meio ambiente. Do mesmo modo, as duas Convenções são aplicáveis quando houver incerteza científica diante da ameaça de redução ou perda da diversidade biológica ou ameaça de danos causadores de mudança do clima.51 (grifos nossos)
Entendemos que, considerando a importância e urgência de ações que contribuam para minimizar as mudanças climáticas, tais ações devem ser indu- zidas mesmo quando não houver certeza absoluta acerca do grau dos danos, ou seja, se são sérios e irreversíveis, razão pela qual deve ser aplicado, indubi- tavelmente, o princípio da precaução.
A Convenção estabelece, conforme mencionamos, obrigações diferenci- adas para os países e, assim, divide os Estados-partes em dois grupos: os do Anexo I (“Partes do Anexo I”) e os que não estão listados nesse anexo (“Partes não-anexo I”).
50 Assinada no Rio de Janeiro, em 5 de junho de 1992, e ratificada pelo Congresso Nacional por meio do Decreto Legislativo no 2, de 3 de fevereiro de 1994.
51 Paulo Affonso Leme Machado, O princípio da precaução no direito brasileiro e no direito internacio- nal e comparado, p. 356-357.
Os Estados-partes listados no Anexo I52 são os países industrializados, que, por um lado, mais contribuíram para a mudança do clima ao realizarem um desenvolvimento que elevou as taxas de emissão de gases de efeito estufa e, por outro, na atualidade, dispõem de maior capacidade financeira e institu- cional para resolver as conseqüências negativas das mudanças climáticas. Dessa forma, os países desenvolvidos, além de assumirem, de acordo com os critérios de diferenciação de responsabilidade, a maior parcela das obrigações gerais aplicáveis a todas as partes, assumiram também determinados com- promissos específicos, voltados principalmente para a liderança na modificação das tendências de mais longo prazo nas emissões.
Sobre o sistema de obrigações diferenciadas surgem várias críticas, co- mo a de José Juste Ruiz, que o classifica como pouco claro:
[...] a Convenção sobre a mudança do clima estabelece um regime particularmente confuso de compromissos a cargo das partes, na qual a ambigüidade é a característica dominante. Em qualquer caso, a carga fundamental do regime convencional acordado recai sobre os ombros dos países desenvolvidos, impondo apenas um mínimo de obrigações aos países em desenvolvimento, para o fim de animar- lhes a participar do acordo. [...] o cumprimento efetivo das obrigações das partes que são países em desenvolvimento depende da maneira pela qual as partes que são países desenvolvidos pratiquem efetiva- mente os compromissos relativos a recursos financeiros e transferên- cia de tecnologia.53
Werner Grau Neto, ao comentar o assunto, expõe:
A matemática posta prestigia as boas intenções dos Estados-partes desenvolvidos em ver o sistema climático sob controle, e cobra-lhes como custo à demonstração dessa boa vontade o financiamento do crescimento “limpo” dos Estados-partes menos desenvolvidos. Pare- ce ingênuo o raciocínio, mas esta parece mesmo ser a base do quan- to estabelecido nos artigos 3 e 4 da Convenção-Quadro sobre a Mu-
52 Fazem parte do Anexo: Alemanha, Austrália, Áustria, Belarus, Bélgica, Bulgária, Canadá, Comunidade Européia, Croácia, Dinamarca, Eslováquia, Eslovênia, Espanha, Estados Unidos, Estônia, Federação Russa, Finlândia, França, Grécia, Hungria, Irlanda, Islândia, Itália, Japão, Letônia, Liechtenstein, Lituâ- nia, Luxemburgo, Mônaco, Noruega, Nova Zelândia, Países Baixos, Polônia, Portugal, Reino Unido da Grã-Bretanha e Irlanda do Norte, República Tcheca, Romênia, Suécia, Suíça, Turquia e Ucrânia.
dança do Clima. Alguma contrapartida haveria de ser buscada pelos Estados-partes desenvolvidos, naturalmente.54