Historical preconditions

De acordo com o Decreto 7.794/2012 que instituiu a PNAPO, caberia à CIAPO elaborar a proposta e articular a implementação do PLANAPO, bem como prestar contas do plano à CNAPO. Desta forma, ainda caberiam aos Ministérios aceitar aquelas propostas e adequar a sua estrutura, conforme suas capacidades, para atendimento dos objetivos estabelecidos pela PNAPO. Em termos determinísticos para a PNAPO, caberia à CNAPO propor as diretrizes, objetivos, instrumentos e prioridades do PLANAPO; acompanhar e monitorar os programas e ações do PLANAPO; e promover o diálogo entre as instâncias governamentais e não governamentais relacionadas à agroecologia e produção orgânica, em âmbito nacional, estadual e distrital, para a implementação da PNAPO e do PLANAPO (Brasil, 2012a).

A falta de uma autoridade direta da CNAPO e a sua dependência de vários fatores contextuais e conjecturais do governo são explicitadas pelo representante do MAPA na 17ª reunião.

Só queria ressaltar que eu creio que é uma questão de interpretação quando o Pavarino fala que no decreto está dito que a CNAPO é responsável por participar da elaboração, mas não da aprovação, porque o PLANAPO é um plano de governo e isso, eu acho, que precisa estar muito claro. O governo nunca vai conseguir atender todas as demandas da sociedade, eu creio que nós precisamos ter uma ampla participação na construção, ouvir o máximo possível, tentar chegar nos ajustes, mas acho que na hora

final o governo assume o seguinte: isso é onde eu consigo chegar. Então, nós precisamos ter essa clareza e temos, enquanto governo, estar dispostos a ouvir todas as críticas da sociedade por aquilo que não demos conta e eu acho que é esse avanço que vamos tendo, se dá um passo e se não deu o suficiente, continua tomando umas pancadas na cabeça e tenta dar mais um passo, mas creio que não podemos imaginar que só vamos ter um PLANAPO na hora que estiver o PLANAPO que a sociedade esteja toda de acordo, porque desta forma nós nunca teremos um PLANAPO. E a outra coisa que precisamos ter claro na questão da reavaliação, o próprio PPA, que é uma lei que de quatro anos. O Congresso aprova, ano a ano ele passa por uma reavaliação quando você vai fazer a PLOA e a LOA do ano seguinte, pois entra uma quantidade de fatores nesse processo, fatores econômicos, políticos e tudo mais. Então, a gente certamente, apesar de temos um plano para quatro anos, esse plano ao longo dos anos terá que sofrer ajustes, porque isso é uma série de fatores que interferem na questão da execução das políticas públicas ((MAPA), 2017).

A CNAPO não era um espaço de tomada de decisão definitiva em relação à política em questão. Não obstante, ela era uma instituição com identidade e autonomia sobre suas ações e próprias decisões. Ao estabelecer que cabe ao plenário a decisão final sobre as deliberações da CNAPO, constata-se essa autonomia dos representantes na interação e expressão de sua vontade. Apesar da elaboração proposta do PLANAPO ficar a cargo da CIAPO, coube à CNAPO emitir uma opinião formal sobre essa construção. O poder de decisão da Plenária na interação com as propostas oriundas das STs é explicada pela então secretária adjunta, na 6ª Plenária da CNAPO.

Nós estamos entendendo que, na medida que está sendo apresentado aqui, e não tem nenhuma reação contrária, é porque já está chancelando e aí nós estamos trazendo, destacando apenas algumas questões que precisam de um encaminhamento da Plenária. Mas questões que a própria subcomissão já conseguiu costurar, já conseguiu encaminhar, ela traz aqui pra Plenária apenas pra gente respaldar e, se não houve posicionamento contrário, tá aprovado, inclusive sendo deliberado, incorporado como uma decisão da CNAPO. Essa é a dinâmica de funcionamento. A partir do momento que vem pra cá pra Plenária, faz o relato a CNAPO está, se não posicionou contrário, ela tá concordando, o pleno está concordando com o que trouxe, com o trabalho que veio das subcomissões. Essa é a dinâmica (I. M. (SGPR), 2014).

Quanto ao grau do poder decisório, a CNAPO segue um propósito intermediário entre o aconselhamento e a consulta, nos termos de Fung (2006), o mais comum dos espaços de participação social, e uma espécie de parceria co-governante, pela institucionalização política, com poder decisório de definir propostas de estratégias de ação pública, planos e políticas. Neste caso a CIAPO preserva sua autoridade e seu poder de consolidar a proposta definitiva do plano, porém, ainda que não vinculante para a definição final da política, a CNAPO era uma instituição normatizada e, portanto, sua manifestação política detinha certa

representatividade política. A Figura 21 abaixo aponta as determinantes institucionais da CNAPO.

Categoria Determinantes Impactos nas efetividades

Seleção de participantes

Atores profissionais especializados, membros ou convidados, interagiam com representantes dos Ministérios responsáveis por propor as decisões afetas à política

Este desenho favorecia a articulação direta com os demais ministérios responsáveis pela política, tendo sido mais ativa durante o governo Dilma e deteriorada no governo Temer

Ainda que informal, prevalecia uma participação majoritária da sociedade civil durante todo o governo Dilma, realidade um pouco prejudicada durante o governo Temer pela redução de apoio à participação

Presença de mais representantes da sociedade na CNAPO contribuía na garantia de maior autonomia e liberdade no debate

Critérios de diversidade regional, de gênero, de movimentos, atuação e experiência eram respeitados na indicação para membros da CNAPO

Estes critérios contribuíam diretamente para uma maior representatividade e pluralidade de atores

Houveram poucas substituições de representantes e nenhuma organização foi alterada na CNAPO

Esta manutenção pode ter favorecido a continuidade da consolidação ideológica dos grupos presentes

Formas de interação

O plenário foi definido como a instância máxima de deliberação e seus debates ocorriam sem nenhum tipo de coerção aparente

Esse espaço decisório da CNAPO institui autonomia desta instituição em relação ao governo e permitia um debate livre. A composição da mesa coordenadora e da

coordenação das ST's era feita com

participação de representantes da sociedade

Esta característica indica liberdade decisória e compartilhamento da condução da pauta da CNAPO

Havia na CNAPO uma série de instâncias de especialização temática

Esta configuração possibilitava profundar conhecimentos, trocar perspectivas, experiências e razões para desenvolver visões e interesses comuns

A dinâmica na CNAPO er a do tipo deliberação e negociação

Poder de decisão

CNAPO segue um propósito intermediário entre o aconselhamento e consulta e uma espécie de parceria co-governante, pela institucionalização política por sua identidade e autonomia própria

Esta configuração poderia ter possibilitado maiores articulações com diferentes atores políticos como o Congresso e outras unidades federativas, o que não pode ser considerado como um sucesso

A falta de poder decisório sobre a política afetava diretamente sua capacidade de efetividade de implementação

Figura 21. Consolidação das determinantes institucionais da CNAPO

Fonte: Elaborado pelo autor

Após a consolidação das determinantes exógenas e endógenas relativas à estrutura institucional da CNAPO, na seção seguinte será apresentada como a atuação dos agentes presentes nesse espaço afetava os 4 tipos de efetividades apresentado neste trabalho.