11 Kommunale plikter
11.3 Høringsinstansenes syn
Além dos pressupostos acima referidos, que embora condicionem os direitos sociais, contudo não fazem parte do regime jurídico destes direitos490, verifica-se a existência de “elementos estruturais e elementos configuradores dos direitos económicos, sociais e culturais” 491
que se reconduzem concretamente a uma determinada sociedade492. A realização do Estado social, pode ser motivada pela dignidade humana e também pela realização do “desenvolvimento da personalidade (...) consoante se considere que, abaixo de um certo nível de bem-estar material, social, de aprendizagem e de educação, as pessoas não podem tomar parte na sociedade como cidadãos e muito menos como cidadãos iguais”493
.
O exposto permite-nos reforçar o argumento de que a sistemática constitucional não se apresenta como única responsável pela distinção entre direitos, liberdade e garantias e direitos sociais e culturais. Cumpre-nos ainda sublinhar que quer os direitos de liberdade quer os direitos sociais deverão ser submetidos aos mesmos valores e aos mesmos princípios constitucionais. Só desse modo será possível alcançar a harmonização imposta pela unidade do sistema e pelo primado da dignidade da pessoa humana. E não obstante a constatação da maior atenção prestada aos direitos, liberdades e garantias, sublinha-se: em primeiro lugar o facto dos direitos sociais beneficiarem de regras homólogas das regras formuladas para os direitos de liberdade, por via dos princípios gerais do ordenamento jurídico.
489
Cfr. Jorge MIRANDA – Manual de Direito Constitucional, Tomo IV, 2008, p. 434.
490
Cfr. Gomes CANOTILHO – Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 2010, p. 473.
491 Idem, Ibidem. 492 Idem, Ibidem. 493 Idem, p. 474.
136
Tendo em conta o que dispõe o 74.º, nº 2 alínea a) da CRP, que no essencial assegura o ensino básico universal obrigatório e gratuito, este inciso ganha mais força quando Gomes Canotilho e Vital Moreira sublinham que se trata da “primeira e mais importante obrigação do Estado para garantir o direito ao ensino”494
. No âmbito das obrigações do Estado, sinaliza-se também a alínea c) do nº 2 do mesmo preceito, onde se inclui na tarefa do Estado a garantia da formação permanente que segundo os mesmos autores “quer significar a educação realizada fora do sistema formal de ensino ao longo de toda a vida do indivíduo”495
. Nestes casos, se ao tempo da entrada em vigor das normas constitucionais já se verificarem os pressupostos da concretização, tais normas podem ser entendidas como tendo aplicação imediata.
Conclusão
Após uma exposição dos princípios fundamentais gerais da universalidade e da igualdade, aos quais se reconhece a função de materialização dos actos dos poderes públicos, vimos que os direitos fundamentais ficam situados num contexto mais vasto e mais sólido que o da Constituição em sentido instrumental, sendo manifesta a influência dos valores da DUDH como parte essencial da ideia de Direito à luz da qual todas as normas constitucionais e, por conseguinte, toda a ordem jurídica portuguesa, têm de ser pensadas e postas em prática.
Na definição e amplitude do regime específico dos direitos, liberdades e garantias, verificamos que se trata de um regime especial na medida em que a Constituição contém regras e princípios que, na sua globalidade, consagram uma disciplina jurídico-constitucional específica para esta categoria de direitos fundamentais e que se traduz na sua aplicabilidade infraconstitucional imediata e directa, aos quais se vinculam entidades públicas privadas. Ficou igualmente exposto o carácter restritivo da restrição infraconstitucional e ficou demonstrado que os direitos, liberdades e garantias podem também ser limitados ou suspensos, verificados os pressupostos, justificando-se as restrições pela circunstância da Constituição
494
Cfr. CANOTILHO; MOREIRA – Constituição da República Portuguesa anotada, volume I, 2007, p. 897.
495
137
reconhecer mecanismos de limitação material dos direitos fundamentais, como necessários à vida em comunidade.
Defendemos também que quer os direitos de liberdade quer os direitos sociais deverão ser submetidos aos mesmos valores e princípios comuns, dada a harmonização imposta pela unidade do sistema e pelo primado da dignidade da pessoa humana. Mas, ficou também demonstrado que a sistemática constitucional não se apresenta como única responsável pela distinção entre direitos, liberdade e garantias e direitos sociais e culturais.
Na alusão que foi feita ao regime dos direitos sociais e em concreto ao direito à educação, podemos concluir que à medida que com as suas disponibilidades financeiras, o Estado vai realizando os direitos sociais e dando cumprimento às imposições constitucionais e deveres de prestação que deles decorrem, deixa de dispor livre e arbitrariamente do grau e medida entretanto realizados desses direitos.
Importa porém reter que tratando-se de direitos sociais como o direito à educação, a sua garantia justifica uma tarefa de harmonização e de concordância prática, que se traduz numa avaliação dos direitos a efectivar e dos recursos disponíveis. Nesta apreciação, os órgãos políticos gozam de uma margem de liberdade embora esta não seja absoluta, na medida em que qualquer medida terá de ser ponderada à luz do princípio da proporcionalidade que por sua vez deverá ser aferida por padrões de justiça social.
É com base nesse princípio que defendemos que a Lei 85/2009 de 27 de Agosto veio garantir a todos os educandos o direito à igualdade de oportunidades de acesso, permitindo a conclusão da escolaridade obrigatória gratuita se a mesma for realizada dentro dos dezoito anos. A função do Estado deve porém se circunscrever a um papel subsidiário junto daqueles que não tenham condição de satisfazer essa necessidade. Voltaremos ao tema no capítulo dedicado à Constituição Social, altura em que apelaremos à auto-responsabilização.
138 Capítulo 5
Os direitos fundamentais em especial a Constituição na educação
139 “Uma vez que a educação é uma função essencialmente social, o Estado não pode desinteressar-se dela. Pelo contrário, tudo o que seja educação deve ser, de alguma forma, submetido à sua acção. Não quer dizer com isto que deva necessariamente monopolizar o ensino”496.
Introdução
Após a apresentação dos princípios comuns a ambos os regimes especiais de direitos fundamentais, e clarificada a natureza distinta de cada um dos dois conjuntos de direitos, vamos focar o nosso estudo na constituição da educação, por se tratar de uma área estratégica para a compreensão do tema Liberdade de Educação e Direito à
Educação: perspectivas constitucionais e políticas.
Se é certo que existe um enquadramento constitucional e legal do sistema escolar favorável à liberdade de educação e com ela o exercício das liberdades de aprender e de ensinar e o direito de criação de escolas particulares e cooperativas, na prática da vivência diária das instituições de ensino, é evidente, que “o sistema escolar português não se libertou do monopólio estatal que o domina secularmente; não evolui suficientemente para formas de organização e de funcionamento respeitadoras e promotoras das liberdades pessoais de educação e ensino equitativamente para todos, à imagem de outros países”497
.
Na perspectiva de Mário Pinto, o monopólio do Estado além de dificultar a competição das escolas privadas face às escolas estatais, limita ou até impede as iniciativas privadas de oferta de ensino escolar, mas vai mais longe, na medida em que se impõe “ (...) àqueles titulares da liberdade de aprender (…) que, desejando exercitar o seu direito frequentando uma escola privada, contudo o não podem fazer, porque não têm recursos económicos para pagar as propinas e, por falta de apoio do Estado ao ensino privado, são assim forçados a frequentar uma escola estatal”498
.
496
Cfr. Émile DURKHEIN – Educação e Sociologia, 2007, p. 61.
497
Cfr. Mário PINTO – Sobre os direitos fundamentais de educação, 2009, p. 31.
498
140
No mesmo sentido Francisco Lucas Pires refere que “O Estado aparece como o maior educador, o maior informador, o maior produtor, o maior prestador de serviços de saúde e de cultura. A rigidez, anomia e dependência que este processo provoca na sociedade civil são, por isso mesmo, causa de atrofiamento e de esterilidade”499
Dos contributos colhidos, resulta claro uma lógica centralizadora que domina a prestação do sistema de ensino, substituindo-se à família, esquecendo o valor da complementaridade entre a educação escolar e a educação familiar, afastando desse modo os pais da escola e demais sociedade civil, gerando a desconfiança em torno do sector educativo. Em vez da participação democrática na educação, no entendimento de Lucas Pires fomos criando um “Estado alongado, face aos indivíduos e interesses mais remotos e desencontrados” 500, mais propício à criação de “uma hostilidade de princípio” 501.
Em defesa de um sistema de ensino mais flexível e mais apto à concretização do livre desenvolvimento dos cidadãos/ãs, vamos problematizar não tanto a redução do papel do Estado mas antes que papel deve desenvolver o Estado na educação de modo que a escola não se apresente como uma instituição estranha aos pais, alunos e demais comunidade, mas antes contribua para a inclusão e participação do indivíduo, assim como o desenvolvimento da sua personalidade e se traduza num benefício social.
Esta problemática, convida-nos a uma sumária reflexão sobre as concepções ideológicas distintas em torno do ensino, seguida do enquadramento infraconstitucional do sistema educativo numa tentativa de acompanhar o esforço normativo mais recente. Será feita uma breve resenha das orientações constitucionais portuguesas em matéria de liberdades e direito à educação, que necessariamente foram ocorrendo ao sabor da inspiração de distintas ideias filosóficas-políticas.
499
Cfr. Francisco Lucas PIRES – Teoria da Constituição de 1976: a transição dualista, 1988, p. 315.
500
Idem, p. 318.
501
141 5.1 Duas concepções divergentes de ensino
O constitucionalismo liberal iniciado com o movimento cultural do iluminismo e influenciado pelas revoluções americana e francesa, foi crucial pelas alterações que se introduziu quer no plano político quer no plano económico. Os seus traços mais visíveis “(…) no plano político, traduz-se pela abolição do absolutismo real, a proclamação dos Direito do Homem, o aparecimento das Constituições escritas, a adopção da República como forma política, o início do parlamentarismo e o aparecimento dos primeiros partidos políticos502. No plano económico e social, sobretudo a partir do século XIX, “caracteriza-se pela afirmação do liberalismo económico e pela proclamação do princípio da não intervenção do Estado na vida económica e social, ou pela redução dessa intervenção ao mínimo indispensável”503.
Com o constitucionalismo liberal desenvolve-se uma concepção individualista do liberalismo, que decorre de uma atitude fundamental de rejeição de qualquer autoridade. Nesta óptica, a liberdade de ensino é considerada como um direito individual de liberdade, de defesa perante o qual o Estado deve abster-se de intervir, donde resulta o princípio da razão independente e a consequente oposição ao ensino de verdades tidas por absolutas, objectivas. É esta raiz racionalista do pensamento liberal que explica a luta dos Estados Liberais da Europa Católica do século XIX contra o ensino da Igreja.
Este facto vai originar um crescimento do ensino estatal ao longo do século XIX, na Europa, determinado pelo objectivo de combater e substituir o ensino da Igreja. Foi o que aconteceu nomeadamente em Inglaterra, onde a influência estatal se deveu à obrigação do governo intervir para a realização mais plena do direito individual à instrução. Tratava-se de alimentar não uma visão ideológica mas sim pragmática que se traduzia numa intervenção do Estado na educação através da concessão de subsídios às escolas particulares.
502
Cfr. Freitas do AMARAL – História das Ideias Políticas, volume II, 1998, p. 61-62.
503
142
O Forster Act (a partir de 1870), foi disso exemplo, e traduziu-se na primeira legislação que enquadrava toda a oferta educativa na Grã-Bretanha. O diploma, resultou de um compromisso em torno da educação à escala nacional onde se incluiu a influência do poder local. A construção e a gestão das escolas ficou a cargo de um “schools boards”504
. A coordenação estatal generalizada do ensino foi ao longo da segunda parte do século XIX responsável pela oferta de mão-de-obra para a indústria no âmbito do Balfour Act (1902)505.
Neste conjunto de reformas desenvolvidas pela Grã-bretanha, inclui-se a Education Act em 1944506, relevante para a extensão da educação até aos 15 anos. Deste modo, a posição do governo central na educação foi sendo reforçada até à Education Reform Act em 1988, altura em que foram criadas as “foundation schools”, escolas que passaram a gozar de maior autonomia507. Este percurso, apresentado sumariamente, foi movido pela concepção de que as desigualdades educativas promovem desigualdades sociais. Este argumento é na actualidade comum a todos os países.
Entre nós, esta consciência levou a que a Constituição de 1976 estabelecesse o princípio da universalidade, obrigatoriedade e gratuitidade do ensino básico. E, com este desiderato, a Lei de Bases do Sistema Educativo, aprovada pela Lei n.º 46/86, de 14 de Outubro, determinou o alargamento a nove anos da escolaridade obrigatória gratuita, dando expressão a uma ambição generalizada na sociedade portuguesa. Este alargamento sinaliza um marco importante que vem na sequência de um anterior, a reforma Veiga Simão, instituída em 1973 pela Lei nº 5/73, de 25 de Julho e onde se definem seis anos de escolaridade obrigatória.
O Decreto-Lei nº 55/2009 de 2 de Março, assumindo o atraso educativo e um défice de qualificações no conjunto da população activa, assim como entre os jovens, que em muito se deve ao insucesso e abandono escolar, veio estabelecer “o regime
504
Cfr. REINO UNIDO. PARLAMENTO – Education Act (1870).
505
Idem, Balfour Act (1902).
506
Idem, Education Act (1944).
507
143
jurídico aplicável à atribuição e ao funcionamento dos apoios no âmbito da acção social escolar, enquanto modalidade dos apoios e complementos educativos previstos na Lei de Bases do Sistema Educativo, aprovada pela Lei n.º 46/86, de 14 de Outubro, na redacção dada pela Lei nº 115/97, de 19 de Setembro, e da Lei nº 49/2005, de 30 de Agosto” 508.
Reconhecia-se no preâmbulo do citado Decreto-Lei, que “a regulamentação conjunta da gratuitidade da escolaridade obrigatória e dos apoios e complementos educativos previstos na Lei de Bases do Sistema Educativo propunha - se justamente reforçar as condições para que fosse cumprido o objectivo de que todos os cidadãos pudessem completar com sucesso o ensino básico, entendido como patamar mínimo de escolaridade. Realizaram -se desde então inegáveis progressos”.
No entanto, e não obstante todos os esforços, reconhecemos a permanência do défice de qualificações, levando o Programa do XVII Governo Constitucional a estabelecer “um conjunto de objectivos estratégicos no sentido de o colmatar, entre os quais o ensejo de consolidar a consolidação da universalidade do ensino básico, a redução para metade dos índices de insucesso escolar, o alargamento da educação pré- escolar, a duplicação da frequência de jovens em cursos tecnológicos e profissionais de nível secundário e a frequência obrigatória de ensino ou formação profissional para todos os jovens até aos 18 anos.”
A Lei n.º 85/2009, de 27 de Agosto, constitui um terceiro marco em matéria de alargamento do número de anos da escolaridade, ao expandir a obrigatoriedade até aos 18 anos e consagrar concomitantemente a universalidade da educação pré-escolar para as crianças a partir dos cinco anos de idade.
Hoje, a igualdade e a justiça apresentam-se como novos argumentos para justificar a forte presença do Estado na educação. Alguns autores defendem que a apropriação do ensino pelo Estado é sempre um meio de vinculação social a uma
508
Cfr. Decreto-Lei nº 55/2009, de 2 de Março, Diário da República, 1.ª série — N.º 42 — 2 de Março
144
ideologia determinada. Independentemente das posições ideológicas, “permanecem como constrangimentos a excessiva centralização e os tímidos avanços na autonomia das escolas”509. Esse entendimento será aprofundado ao longo deste capítulo, por ora apresentaremos as bases jurídicas do sistema educativo português.