4.4 Interessenter og beslutningstagning
4.4.1 Funn – Interessenter
A origem da relação cidade e água nos conduz às civilizações antigas, que criaram formas engenhosas de intervenção no meio físico para se estabelecerem e desempenharem diversas atividades, pois a água é condição básica de sobrevivência e suporte de inúmeras relações sociais, urbanas, econômicas, culturais e simbólicas. Nosso interesse particular, nesse vasto espectro de possibilidades que a relação cidade e água pode suscitar é localizar, temporal e espacialmente, as formas de apropriação da água ao longo do processo de urbanização da cidade de São Paulo e de sua região metropolitana no contexto do capitalismo periférico, considerando momentos relevantes de transformação desse processo, até nossos dias. É, portanto, com essa perspectiva que os presentes capítulos 1, 2 e 3 estão construídos na primeira parte dessa tese.
O estudo sobre as formas de apropriação da água - um processo social, entendido a partir do processo de urbanização desigual e contraditório da Região Metropolitana de São Paulo (RMSP), implica em abordar a relação entre as opções políticas, as concepções tecnológicas e os interesses econômicos que, juntos, passam a utilizar a água como um recurso a ser explorado para múltiplos fins. A construção de infraestruturas permite a generalização de seu consumo, ao mesmo tempo em que serve para promover atividades econômicas e acúmulo de capital, engendrando a “urbanização da natureza” (SWYNGEDOW; HEYNEN, 2003). Simultaneamente, a complexidade dos sistemas nos planos técnico, operacional e financeiro, passa a requerer o desenvolvimento de políticas públicas, regulamentações, instituições, para promover a expansão dos serviços. Essa expansão ocorre paulatinamente, mas não garante as melhores condições ambientais e sociais, tornando flagrante um descompasso entre a velocidade de produção de construções e o acompanhamento da implementação das redes de infraestrutura.
Ao mesmo tempo, usos possíveis da água que escapariam à racionalidade da mercadoria (usos residuais, que sobreviveriam ao domínio econômico sobre o espaço e seus recursos naturais), de fruição, vão sendo suprimidos ou pela sua mercantilização ou por sua degradação, apesar desta última não inviabilizar usos econômicos, como a geração de energia, por exemplo. A degradação dos corpos d’água é a face evidente de que a poluição não comprometeu interesses econômicos hegemônicos, produtivos, apesar de significar um desastre ambiental e social, tanto no nível coletivo mais amplo, quanto particularmente para as camadas da população que não acessam as redes formais de infraestrutura, e assim ficam mais expostas a riscos de contaminação por doenças de veiculação hídrica.
Como se verá, as ações planejadas para o tratamento de esgotos como um sistema só tem início, de fato, em meados da década de 1970. Assim, a relação da sociedade com os corpos d’água, rios e represas poluídos, com esse ambiente urbano transformado - natureza segunda, nos termos de Lefebvre (2000), é frequentemente de anulação ou rejeição. E a defesa da proteção da natureza aparece como algo exterior a esse processo e a nós mesmos, como um mito, apesar de algo incontestável, ao menos no discurso.
Em países do capitalismo avançado, a degradação ambiental chegou a tal ponto que implicou em novas posturas e práticas frente às questões relativas ao ambiente urbano, como demonstram as renaturações de rios1 que buscaram reestabelecer, por meio da técnica, suas funções naturais, correspondendo ao que seria uma terceira natureza. Essas preocupações ainda são recentes no Brasil, onde projetos urbanos pouco articulam soluções de infraestrutura com melhorias ambientais de acordo com essa perspectiva. Conforme formulou Oseki (2000), tais questões contribuem para uma reflexão crítica sobre as relações entre sociedade e natureza, e colocam uma dificuldade no que tange ao lugar que a natureza ocupa na produção social do espaço, para além da ideologia “verde”.
Nessa primeira parte da tese, busca-se explicitar como as redes de infraestrutura, pautadas ou não por projetos e políticas, configuraram o espaço metropolitano. E a partir desse processo, revela-se em diferentes períodos e contextos, o tratamento do ambiente e das águas. Para isso, cada item do capítulo pontua inicialmente questões de contexto, para abordar em seguida as interfaces e especificidades do espaço da moradia e das redes de infraestrutura, em diálogo com suas respectivas políticas públicas.
Outro pressuposto dessa retrospectiva é que muitos dos conflitos atualmente presentes nas áreas de proteção aos mananciais metropolitanos, áreas “produtoras” de água, em particular na bacia da Billings - enfoque dessa pesquisa - podem ser mais bem compreendidos se situados historicamente, explicitando os interesses econômicos e políticos em jogo em cada momento. São conflitos que envolvem a utilização da água para diferentes fins além do abastecimento público, como a geração de energia, o controle de cheias e o saneamento. E os interesses econômicos que se constituíram como forças capazes de orientar as decisões técnicas e políticas sobre esses sistemas, frequentemente não corresponderam aos interesses públicos, ou até mesmo aos objetivos declarados das políticas governamentais, apesar do contraponto exercido pela população, que sistematicamente reivindicou melhorias de condição de vida urbana, apesar da desigualdade política de sua posição. A universidade também desempenhou seu papel na formulação de concepções, conceitos e planos, no caso em tela, relativos ao saneamento.
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Essa reflexão foi desenvolvida pelo Prof. Jorge Hajime Oseki em 1997, na pesquisa de Pós-doutorado sobre as experiências de renaturação de rios no Japão, idealizados nos anos 1970 e desenvolvidos posteriormente. Uma síntese pode ser encontrada no texto A Fluvialidade no Rio Pinheiros: um projeto de estudo, publicado na Pós - Revista do Programa de Pós-Graduação em Arquitetura e Urbanismo da FAUUSP, nº 8, 2000. Também consideramos as anotações em aulas ministradas pelo professor, no curso de Pós-Graduação da FAUUSP, em 2007 e 2008, nos quais o tema era tratado; e o texto La fluvialité urbaine des fleuves/La fluvialité social des fleuves/paysages fluviaux, do mesmo autor (mimeo).
Se a relação entre crescimento urbano e desigualdade de acesso à habitação e as infraestruturas (nesse caso, particularmente as redes de água e esgotos) é parte constitutiva do processo de urbanização de São Paulo desde o século XIX, no caso das áreas de proteção aos mananciais, o descompasso é ainda maior, devido às restrições impostas pela especificidade legal de proteção ambiental da região. A fragmentação que caracterizou a produção de redes de infraestrutura na escala metropolitana dos sistemas de água e esgotos, como também na implementação de redes locais (OSEKI, 1991), soma-se a esse descompasso. Nesse sentido, os eixos que organizam esse histórico visam contribuir para uma reflexão crítica de como se constituíram convergências, rupturas, realizações e inações, entre as políticas públicas de saneamento e habitação, bem como das respectivas regulamentações e as concepções de infraestruturas físicas, que engendraram transformações desse espaço urbano, considerando, portanto, as ações do Estado nesses campos.
Além disso, questões que se apresentam como relativamente novas, em parte devido à influência que o paradigma ambiental tem exercido sobre as políticas públicas atuais, não são tão recentes assim. Um exemplo é o debate acerca da defesa técnica sobre formas de proteção ambiental de bacias hidrográficas, que se travou já nas primeiras décadas do século XX, entre os sanitaristas, que polarizavam posições entre a adução de água pura em áreas não urbanizadas versus as alternativas de tratamento de água e desinfecção nos rios já contaminados. O que nos interessa destacar é que a opção por uma determinada alternativa correspondeu não só ao conhecimento disponível naquele momento, mas também se articulava a interesses econômicos, com consequências concretas para o espaço.
Considerando esse conjunto de questões, entendemos que os conflitos presentes nas áreas de proteção aos mananciais (APM), se inserem no contexto do desenvolvimento das políticas públicas de modo setorial, cada qual dentro de sua própria lógica, ignorando as demais. Mas se as políticas setoriais não foram (e não são) concebidas de forma articulada em termos de planejamento urbano, elas “se encontram” no espaço, ainda que esse encontro se manifeste pelo descompasso entre redes de infraestrutura e moradias.
Esta parte se organiza em três capítulos que apresentam uma estrutura comum: se iniciam com um breve contexto geral, socioeconômico e urbano, de âmbito nacional, e em seguida abordam os temas relativos ao período nas escalas estadual e municipal. Adotamos como ponto de partida dessa narrativa, construída a partir de pesquisa bibliográfica, a cidade de São Paulo, buscando pontuar as transformações que simultaneamente ocorreram na região metropolitana e em particular no ABC paulista, com enfoque em São Bernardo do Campo – onde a pesquisa empírica desta tese foi realizada. O fio condutor a partir do município de São Paulo não se justifica apenas como contexto, mas principalmente porque aí se deram inicialmente as formulações de concepções urbanísticas que precisam ser pontuadas, porque reaparecem tanto na escala local do caso estudado, como têm repercussão em escala metropolitana, tendo por vezes repercussões no âmbito nacional.
Dessa forma, os capítulos estruturam-se em três períodos representativos de mudança no padrão de urbanização. No capítulo 1, o histórico se inicia antes mesmo do período mais
relevante para nosso estudo, ou seja, o final do século XIX. Recuamos ao período colonial, com notas sucintas, para pontuar a importância da água no processo de ocupação do território, mas principalmente para recuperar a constituição do problema do abastecimento de água como questão pública, e do saneamento como atribuição do Estado. É a partir do final do século XIX, na transição para o século XX - segundo período tratado nesse capítulo - que a água é mercantilizada a partir da necessidade de generalização do saneamento, ou seja, de infraestruturas que suportariam a expansão urbana.
O segundo capítulo aborda o período do processo de industrialização em duas fases. A primeira, de 1930 a 1949, que antecede o processo de metropolização, e enfoca as primeiras ações estatais na política de habitação, e a ampliação das infraestruturas que deram suporte ao processo de urbanização. Nesse período o abastecimento de água já contava com a represa de Guarapiranga. E a segunda fase, de 1950 ao início dos anos 1980, caracterizada pelo centralismo da política pública pelo Banco Nacional de Habitação (BNH), pela intensificação da industrialização e pelo aumento da precariedade e pobreza na metrópole.
O capítulo 3, que aborda as transformações a partir dos anos 1980 aos nossos dias, enfatizando a transição para o Estado neoliberal e sua implicação nas políticas públicas de habitação e saneamento, bem como a configuração atual dessas políticas.
Assim, sob a perspectiva de analisar a produção do ambiente metropolitano, à luz do conceito lefebvriano da produção do espaço, o capítulo visa iluminar a articulação entre a forma de ocupação do território e apropriação da água, as concepções de saneamento e a expansão espacial das infraestruturas, e a relação da produção dessas redes com o espaço da moradia, engendrados em diferentes momentos do processo de acumulação capitalista na RMSP.