A consolidação do capitalismo no Brasil, com o desenvolvimento da indústria nacional iniciado na década de 1930, foi marcado pela crucial participação do setor produtivo estatal e pela extensão do controle do Estado sobre o processo de acumulação, de modo que era o Estado quem aparecia “como substituto da ‘máquina de crescimento privado’, na medida em que [operava] crescentemente nos setores pesados da indústria de bens de produção e nas operações de financiamento interno e externo da indústria”336. Comprovam esta crescente intervenção do Estado brasileiro no domínio econômico por intermédio de empresas estatais que operavam (e, algumas, continuam a operar) no setor produtivo nacional, os dados levantados por Hélio Beltrão337: até 1930 o Brasil dispunha de 14 empresas estatais; durante a era Vargas (1930 a 1954), outras 15 foram fundadas; nos cinco anos da presidência de JK (1956 a 1960), foram criadas mais 23; com João Goulart (1961 a 1964), outras 33 empresas foram fundadas; por fim, após os vinte anos de regime militar, mais de 300 empresas estatais foram criadas.
Esta presença ativa e expansiva do Estado é uma característica comum a todos os países capitalistas tardios, posto que em todos estes, coube ao Estado desempenhar, além de suas funções clássicas, o papel de construtor da infra-estrutura necessária, produtor de matéria prima e insumos básicos, coordenador dos grandes blocos de investimento e de centralizador financeiro338. Mesmo nos países já desenvolvidos, a partir da crise financeira de 1929, o Estado passou a intervir ativamente na economia, sobretudo na promoção de políticas de bem-estar social, inspirados em argumentos keynesianos e em ideologias social-democratas339. Para Maria da Conceição Tavares340, na sociedade brasileira, duas
336
TAVARES, Maria da Conceição. Acumulação de Capital e Industrialização no Brasil. Campinas: Editora da UNICAMP, 1985. p. 1160. Apud FIORI, José Luis da Costa. Sonhos Prussianos, Crises Brasileiras:
Leitura Política de uma Industrialização Tardia. Textos para discussão. Rio de Janeiro: UFRJ - Instituto de
Economia Industrial, n.232, abr 1990. p. 2.
337
BELTRÃO, Helio (JB 28/05/88). Apud FIORI, José Luis da Costa. Sonhos Prussianos, Crises Brasileiras:
Leitura Política de uma Industrialização Tardia. Textos para discussão. Rio de Janeiro: UFRJ - Instituto de
Economia Industrial, n.232, abr 1990. p. 2.
338
FIORI, José Luis da Costa. Sonhos Prussianos, Crises Brasileiras: Leitura Política de uma
Industrialização Tardia. Textos para discussão. Rio de Janeiro: UFRJ - Instituto de Economia Industrial,
n.232, abr 1990. p. 2.
339
Ibidem. p. 3.
340
TAVARES, Maria da Conceição. A Política Econômica do Autoritarismo. Textos para discussão. Rio de Janeiro: UFRJ - Instituto de Economia Industrial, n.190, mar 1989. p. 1.
marcas básicas foram deixadas por esta versão centralizadora do Estado: o autoritarismo e a heterogeneidade.
A partir de 1967 (especialmente entre 1968 e 1974), sobre as bases estabelecidas nas reformas econômicas acima delineadas, a economia brasileira entrou em novo processo de expansão, repetindo e suplantando o desempenho verificado na segunda metade da década de 1950. O desenvolvimento industrial verificado neste período, que ficou conhecido como o “milagre econômico” por atingir taxas de crescimento do PIB superiores a 10% ao ano341, teve como seu fator dinâmico, conforme destaca Bresser Pereira342, o crescimento do mercado interno e externo e o aprofundamento dos setores industriais já instalados, distinguindo-se do anterior processo de instalação de novos setores industriais e consequente substituição de importações.
Essa retomada do crescimento, para Bresser Pereira341, envolveu a configuração de uma nova343 forma de dependência344 que (a) favorecia a concentração de renda, criando mercado para os produtos produzidos por essas multinacionais (especialmente, bens de consumo durável de luxo, do qual o mais relevante eram os automóveis); (b) supunha que o crescimento deveria ser feito com endividamento externo; e (c) “contava com o apoio político do governo norte-americano, o qual, agindo nos quadros da Guerra Fira, apoiara o golpe militar de 1964, e apoiava os regimes autoritários na América Latina”341-345. Sobre este ponto, é válido também destacar as palavras de Gilberto Bercovici346:
341
BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos. Desenvolvimento e Crise no Brasil: História, Economia e Política de
Getulio Vargas a Lula, 5. ed. São Paulo: Ed. 34, 2003. p. 167.
342
Ibidem. p. 176.
343
Nova, porque, “ao contrário das teorias que prevaleceram até os anos 1950 sobre o imperialismo e a dependência, as empresas multinacionais não podiam mais ser consideradas contrárias à industrialização na medida em que participavam desse processo” [BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos. Desenvolvimento e Crise
no Brasil: História, Economia e Política de Getulio Vargas a Lula, 5. ed. São Paulo: Ed. 34, 2003. p. 167].
344
A interpretação desta nova dependência, teve como trabalho fundador a já apontada obra de autoria de Fernando Henrique Cardoso e Enzo Faletto, Dependência e Desenvolvimento na América Latina (1969).
345
Apesar deste caráter dependente do crescimento econômico do período destacado, Bresser Pereira ressalta que, na aliança formada entre o governo e o capitalismo nacional e internacional, aquele não é mais elemento subordinado a estes, “pelo contrario, é elemento ativo que procura, através dessa aliança, uma maior taxa de crescimento e renda no país”. Sobre este ponto, Bresser Pereira (em posicionamento contrário aos de Florestan Fernandes, Lidia Goldenstein e José Luis Fiori, já apontados aqui, que vêem o Estado, na realidade, extremamente frágil, servindo exclusivamente aos interesses do capitalismo nacional e internacional): “A nova aliança não coloca o parceiro brasileiro em posição nitidamente subordinada, como era o caso da aliança da oligárquica agrário-comercial com o capitalismo internacional. O capital nacional é ainda elemento subordinado, tanto ao capital internacional quanto ao governo tecnoburocrático. Este, porém, é parceiro igual ao capital internacional. Participa de uma aliança que lhe interessa, na qual faz concessões, mas à qual não se subordina necessariamente. O governo brasileiro é então suficientemente forte e representa com suficiente coerência e coesão os interesses da nova classe média profissional para poder desempenhar um papel no jogo
A chamada “modernização” passava pela condenação da “democracia clássica” e a hegemonia da tecnocracia. O Estado interferiu de modo cada vez mais crescente na economia, principalmente para proporcionar as condições favoráveis ao crescimento e florescimento do setor privado, particularmente estrangeiro, que obteve inúmeras facilidades de acesso ao crédito para se expandir. A estrutura empresarial do Brasil mudou durante a ditadura militar, com o seu controle nas mãos dos grandes grupos transnacionais, reforçando ainda mais a dependência estrutural da economia brasileira. Os centros de decisão econômica foram, em grande parte, novamente internacionalizados.
Esse novo período de expansão econômica, que supera a crise do início dos anos 1960, só foi possível, segundo Bresser Pereira, em virtude de uma importante alteração na política econômica de curto prazo, que passou a encarar a inflação com sendo, principalmente, de custos, e não mais de demanda, “resultando daí uma política econômica conjuntural baseada na expansão da demanda e no controle administrativo dos preços”347,348. Esta mudança provocou, talvez não deliberadamente, um processo de concentração de renda nas classes médias e altas, considerado por Bresser Pereira como fundamental à retomada do desenvolvimento ocorrida no Brasil349. Ao lado deste processo, os estímulos às exportações de manufaturados realizados pelo governo também embasaram a recuperação da economia brasileira no período destacado, pois permitiram a realização de investimentos na produção em descompasso com o aumento do consumo interno desses
político do poder em seu próprio nome”. [BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos. Desenvolvimento e Crise no
Brasil: História, Economia e Política de Getulio Vargas a Lula, 5. ed. São Paulo: Ed. 34, 2003. p. 166 e 179].
346
BERCOVICI, Gilberto. Constituição Econômica e Desenvolvimento: Uma Leitura a Partir da
Constituição de 1988. São Paulo: Malheiros, 2005. p. 29.
347
BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos. Desenvolvimento e Crise no Brasil: História, Economia e Política de
Getulio Vargas a Lula, 5. ed. São Paulo: Ed. 34, 2003. p. 157.
348
“Basicamente, a inflação foi definida como sendo de custos e não de procura, nos moldes em que vinha sendo atacada pelo governo anterior. Afirma o plano governamental que o processo inflacionário brasileiro passou de uma fase de capacidade produtiva, para uma fase de predominante expansão de custos, com níveis acentuados de capacidade ociosa. Nesta última, a inflação prosseguiu, apesar da retração da demanda, devido à influência da elevação autônoma de certos custos, da elevação da taxa de juro, do aumento do custo médio resultante de menores vendas e da ação das expectativas” [BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos.
Desenvolvimento e Crise no Brasil: História, Economia e Política de Getulio Vargas a Lula, 5. ed. São Paulo:
Ed. 34, 2003. p. 160].
349
O autor baseia esta hipótese em dois tipos de evidências: o fato de o governo ser formado por uma classe média de militares e tecnocratas que, por isso, consciente ou inconscientemente, realiza uma política que beneficia especialmente a sua faixa social; e na tendência do mercado de trabalho em favorecer os grupos intermediários, em prejuízo das classes baixas, no momento em que as indústrias tornavam-se cada vez mais automatizadas e capital-intensivas. Assim, em virtude desses dois fatores, observou-se nesse período que o salário mínimo, em termos reais, decresceu ano a ano, enquanto o salário médio manteve uma tendência ascendente [BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos. Desenvolvimento e Crise no Brasil: História, Economia e
produtos, favorecendo o crescimento industrial pautado em um modelo de desenvolvimento concentrador de renda em uma pequena parcela da população.
Em 1974, todavia, inicia-se um processo de desaceleração econômica que culmina com a recessão de 1981 e a crise de 1983. Em oposição ao período do milagre econômico, o PIB brasileiro, neste segundo período, cresce a taxa de 5,4% ao ano350. Segundo Bresser Pereira, assistia-se, na economia brasileira, a um segundo ciclo industrial, que, apesar de se caracterizar por sua endogeneidade, não deixava de refletir os movimentos cíclicos do capitalismo internacional, com o qual a economia brasileira conectava-se cada vez mais351. Essa desaceleração cíclica provocou a elevação da taxa de inflação, na medida em que esta se transformava em mecanismo de defesa do processo de acumulação. Nesse sentido, considerando que a aceleração de taxas de inflação é o resultado de conflitos distributivos entre classes, por causa da pouca força política da classe trabalhadora, o apontado processo de elevação da inflação foi determinado pela classe capitalista no intuito de tentar controlar a desaceleração cíclica de sua taxa de lucro352.
O Estado brasileiro também buscou conter essa reversão cíclica da economia nacional por meio de um processo de endividamento externo, que, ao sair do controle de seus administradores, acabou resultando em um importante desequilíbrio da balança
350
BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos. Desenvolvimento e Crise no Brasil: História, Economia e Política de
Getulio Vargas a Lula, 5. ed. São Paulo: Ed. 34, 2003. p. 185.
351
“Desde os anos 1950, a economia brasileira alcançou suficiente densidade industrial para passar a ser palco dos ciclos econômicos clássicos. A existência não apenas de uma completa indústria de bens de consumo, mas também de uma indústria de bens de capital e de insumos básicos permitiu que os ciclos econômicos de sobre e sub-acumulação de capital se tornassem endógenos, ligados à dinâmica interna do sistema capitalista brasileiro. O ciclo econômico no Brasil deixava de ser mero reflexo dos ciclos das economias centrais, que se reproduzem aqui através da elevação ou da queda dos preços dos produtos exportados (principalmente o café) e do valor das nossas exportações; deixava, portanto, de ser o ciclo primário-exportador, de caráter exógeno, e passara a ser resultado da dinâmica interna do sistema capitalista brasileiro. Mas, ao mesmo tempo, o ciclo econômico interno continuava a refletir os movimentos cíclicos do capitalismo internacional, com o qual a economia brasileira é naturalmente e cada vez mais solidária” [BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos.
Desenvolvimento e Crise no Brasil: História, Economia e Política de Getulio Vargas a Lula, 5. ed. São Paulo:
Ed. 34, 2003. p. 185].
352
Especificamente no período destacado, “foram dois os mecanismos de aceleração da taxa de inflação que operaram a partir de 1974 para sustentar a acumulação capitalista: a ‘inflação administrada’, por parte das empresas oligopolistas, e a ‘inflação compensatória’, por parte do Estado”. “Através da inflação administrada, as grandes empresas oligopolistas elevam suas margens de lucro (lucro sobre vendas) na fase de desaceleração para compensar a diminuição de suas vendas e manter sua taxa de lucro (lucro sobre capital)”. “[A] inflação compensatória tem origem na política econômica do Estado: seja na política keynesiana de aumentar as despesas do Estado em geral para reestimular a demanda agregada, seja, principalmente no caso brasileiro, através da montagem de um enorme sistema de subsídios às exportações industriais, à indústria de bens de capital, à agricultura e à acumulação das empresas estatais” [BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos.
Desenvolvimento e Crise no Brasil: História, Economia e Política de Getulio Vargas a Lula, 5. ed. São Paulo:
comercial e de transações correntes do país353. Esta se transformou, por sua vez, em causa derivada da crise dos anos 1980, ao lado das elevadas taxas de inflação mencionadas acima. Conforme Bresser Pereira, “em um primeiro momento, entre 1970 e 1976 o Brasil se endividou para aumentar a taxa de acumulação e de consumo; em um segundo, entre 1978 e 1980, para manter os níveis de consumo”; e, em um terceiro, a partir de 1981, para pagar, quase exclusivamente, os juros da dívida externa adquirida. Assim, nos primeiros anos da década de 1970, “a estratégia de endividamento era razoável na medida em que a taxa de retorno interno era maior do que a taxa de juros externa”. Por outro lado, com o extraordinário aumento da taxa de juros internacional enquanto caía a taxa de lucro interna, “o endividamento transformou-se não apenas em uma bola de neve incontrolável, mas também em um pesado ônus para toda a economia brasileira”, representando a principal restrição ao desenvolvimento econômico do país354.
Maria da Conceição Tavares355 resume a política econômica da ditadura militar da seguinte forma:
Primeiro veio a modernização conservadora autoritária que foi muito convencional, nada de excepcional. Depois veio o pensamento mágico, o
353
Este processo iniciou-se ainda no ano de 1970, quando a balança comercial brasileira (que apresentava normalmente um saldo favorável) tornou-se deficitária, demandando, ao lado da quadruplicação do preço do petróleo ocorrida no final de 1973, uma mudança na política de déficits comerciais e de endividamento externo. Isto, todavia, não ocorreu, em virtude, principalmente, da euforia provocada nos responsáveis pela política econômica brasileira pelo chamado milagre econômico do período anterior. Em 1979, à medida que as taxas de juros internacionais se elevam drasticamente e se transformavam no principal responsável pelo aumento da dívida externa brasileira (ao invés do déficit comercial e de serviços), o controle governamental sobre esta dívida tornava-se impossível [BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos. Desenvolvimento e Crise no
Brasil: História, Economia e Política de Getulio Vargas a Lula, 5. ed. São Paulo: Ed. 34, 2003. p. 193].
354
Nesse ponto, é importante destacar a avaliação de Bresser Pereira sobre a política econômica adotada no país: “A política econômica desenvolvida no Brasil, a partir de 1974, teve altos e baixos. Graves erros foram cometidos, como a tentativa de realizar um projeto de desenvolvimento tão ambicioso como o II PND em plena reversão cíclica e de financiá-lo com endividamento. Mas até a segunda metade de 1979, enquanto o comando da economia coube a Mario Henrique Simonsen, não foram cometidos grandes erros na condução da política macroeconômica. Principalmente, nada foi feito em matéria de ortodoxia econômica monetarista do tipo adotado, com conseqüências desastrosas, pelo Chile e, principalmente, pela Argentina no final dos anos 1970 e início dos anos 1980. Embora as autoridades monetárias adotassem um discurso teórico basicamente neoclássico e monetarista, na prática adotaram uma política de meio termo, em que os instrumentos monetários e fiscais de política macroeconômica, de caráter basicamente keynesiano, eram combinados com instrumentos de controle administrativo (...)”. “Essa prática eclética era fruto das pressões e contrapressões da sociedade, principalmente de uma burguesia industrial que começara a tornar-se poderosa nos anos 1930 e que, após os anos 1950, tornara-se definitivamente a classe dominante no Brasil. Nessa qualidade, essa classe sentia-se em condições de exigir uma política econômica condizente [BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos. Desenvolvimento e Crise no Brasil: História, Economia e Política de Getulio Vargas
a Lula, 5. ed. São Paulo: Ed. 34, 2003. p. 195].
355
TAVARES, Maria da Conceição. A Política Econômica do Autoritarismo. Textos para discussão. Rio de Janeiro: UFRJ - Instituto de Economia Industrial, n.190, mar 1989. p. 7-8.
capitalismo selvagem e só depois o projeto da grande potência. O mundo estava em crise, mas nós íamos dar o grande salto para frente.
Assim, em um primeiro momento, logo após o conjunto de reformas conservadoras descritas no item anterior, a “tecnocracia dominante tinha uma visão conservadora, internacionalista, semi-liberal, mas indiscutivelmente autoritária, com a idéia de que o Estado captasse recursos internos e os externos fossem pra complementar a ‘poupança interna’”356. Com isso, apesar da política econômica implementada ter se mostrado de intensa modernização, o Estado não implementou um projeto de endividamento externo dramático, “era um projeto austero, conservador, de modernização do Estado”; e nem poderia tê-lo feito, já que a economia brasileira andava estagnada e não atraía qualquer investimento estrangeiro. Em um segundo período do autoritarismo no Brasil, também aproveitando as reformas financeiras realizadas no período anterior e, agora, uma nova onda de liquidez internacional, o “Ministro Delfim Netto vendeu a ideologia do capitalismo selvagem, desatando uma corrida desenfreada dos interesses particulares no interior do próprio Estado”357 e, ao mesmo tempo, “pôs a economia numa marcha batida” que, agravando o endividamento externo, deu lugar ao conhecido período do milagre. Conforme esta autora358, este processo de endividamento “ocorreu quando ainda não era necessário, em termos globais, por que não estávamos com problemas na Balança de Pagamentos” e não teria sido “tão acelerado e gigantesco sem a megalomania da ‘grande potência’” do período subsequente, onde ocorreu a implementação do já citado II Plano Nacional de Desenvolvimento (PND) e se montou, cronológica, política e economicamente a crise dos anos 1980.
Como resultado, destes três períodos da política econômica brasileira apontados por Maria da Conceição Tavares, “a dívida externa, originalmente privada e relativamente pequena, foi sendo progressivamente estatizada e multiplicou-se pela ciranda financeira dos juros externos e internos”357. Quando o general Ernesto Geisel deixou a presidência em 1978, a dívida externa era de US$35 bilhões; dois anos mais tarde, em virtude das elevadas taxas de juros e da segunda crise internacional do petróleo, a dívida externa chegou a
356
TAVARES, Maria da Conceição. A Política Econômica do Autoritarismo. Textos para discussão. Rio de Janeiro: UFRJ - Instituto de Economia Industrial, n.190, mar 1989. p. 5.
357
Ibidem. p. 6.
US$65 bilhões359. A partir disto, “a crise financeira do Estado agravou-se continuamente e chegou a tal ponto que as expectativas inflacionárias [derrubavam] qualquer política econômica ortodoxa ou heterodoxa”360.
Para Fiori, a crise financeira dos anos 1980 também originou-se nas estratégias implementadas na década de 1970, notadamente na ambigüidade do II PND que: (a) encontrava-se dividido
entre sua opção desenvolvimentista e a sua gestão estabilizadora; entre seu projeto de nação-potência e seu financiamento externo361; entre sua
vocação estatista e a sua submissão aos pactos e compromissos cartoriais, corporativos e regionais que privatizaram e limitaram a própria possibilidade de modernização e eficácia do Estado362
(b) arquitetou o endividamento das empresas estatais “obedecendo em um momento à estratégia de financiamento da ‘marcha forçada’ desenvolvimentista, e logo depois, à [política] de estabilização, quando operam como tomadoras de moeda externa com vistas a fechar o balanço de pagamentos”362; (c) conduziu a capacidade de endividamento interno deixando de lado suas funções fiscais de captação de recursos para utilizá-la como “instrumento de política monetária de curto prazo, com dupla função de ajustar o balanço de pagamentos e combater a inflação”362; e (d) distribuiu os custos da crise dos anos 1980 de modo a permitir uma grande redistribuição de renda em favor do setor empresarial privado por meio de desvalorizações cambiais, elevações das taxas de juros internas, arrocho salarial e uma “verdadeira modificação patrimonial de ativos e passivos entre o setor público e privado”, com a qual o setor privado passou “de devedor líquido a credor líquido do Banco Central”363. Como conseqüência desta esquizofrenia da política econômica brasileira, dividida entre a sua política de financiamento, entregue a
359
TAVARES, Maria da Conceição. A Política Econômica do Autoritarismo. Textos para discussão. Rio de Janeiro: UFRJ - Instituto de Economia Industrial, n.190, mar 1989. p. 7.
360
Ibidem. p. 7-8.
361
Nesse sentido, concordam as análises de Fiori e Bercovici. Segundo este: A maior contradição do regime