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Em virtude dos baixos índices de cobertura nos serviços de saneamento que o país apresentava no final da década de 60, as políticas públicas de saneamento do governo federal tiveram, desde então, como uma de suas diretrizes a universalização desses serviços. Nesse sentido, um dos itens sempre presente nessas políticas é o financiamento para investimento em saneamento.

O acesso a esse financiamento depende, em parte, de como as políticas são formuladas e implementadas em termos de: objetivos, público-alvo, programas, ações e metas. Dependendo desses componentes em uma política pública, os prestadores de serviços de saneamento podem ter mais ou menos restrições de acesso aos recursos financeiros. Assim, a disponibilidade e acessibilidade aos recursos financeiros, controlados pelas políticas públicas, podem ser verificadas por meio de uma análise das políticas públicas de saneamento em termos de diretrizes, programas e de resultados alcançados.

A partir da análise de Costa (2003), pode-se separar as políticas públicas nacionais de saneamento em duas fases. A primeira, com o Plano Nacional de Saneamento - Planasa, cunhada num ambiente político centralizador, tinha o foco na universalização dos serviços de saneamento, sem participação e controle social e financiamento determinado por agências federais. A segunda fase, iniciada com a redemocratização do país, passou a focalizar as ações do governo em estratos sociais mais vulneráveis, apoiar a descentralização para as esferas locais, criar e incentivar fontes alternativas de financiamento, criar e ampliar espaço para participação da gestão e controle social. O Quadro 4, adaptado de Pinheiro (1995), permite associar essas duas fases aos dois paradigmas pelos quais, segundo o autor, passaram as

políticas sociais no Brasil.

Características Fase Pré Anos 90 Fase Pós Anos 90

Critério alocativo Universalização Focalização Público-alvo Classe média/grupos _organizados Pobres

Financiamento Estatal Cofinanciamento9

Subsídio da Oferta de serviços públicos Demanda dos mais carentes

Institucionalidade Monopólio/semimonopólio estatal Centralização das políticas

Participação de atores não governamentais: capital privado, ONG’s

Desconcentração/Descentralização Alocação de recursos Burocrática Por projetos e convênios

Enfoque Meios: ampliação da oferta de _{serviços e da cobertura} Fins: produzir impactos no _{público-alvo} Indicador Gasto público Social Relação custo/impacto Quadro 4. Fases das políticas públicas sociais no Brasil.

Fonte: Adaptado de Pinheiro (1995).

Além dos componentes das políticas públicas, outro fator específico do setor de saneamento que pode restringir o acesso ao financiamento e a sua disponibilidade é a diversidade de políticas públicas entre as esferas de governo. O inciso XX do art. 21 da Constituição Federal atribui à União competência para instituir diretrizes sobre o saneamento; já o art. 23 considera como competência comum dos três entes (União, Estado e Município) a promoção de programas destinados à melhoria das condições de saneamento e por último o art. 30 dá competência ao município para organizar e prestar serviços públicos de interesse local. Como a Constituição Federal atribui competências às três esferas de governo com relação aos serviços de saneamento, as políticas públicas formuladas e implementadas em cada ente são, muitas vezes, diversas e divergentes e podem afetar de forma negativa os atores desse setor (prestadores de serviços e usuários principalmente).

Um exemplo do impacto dessa diversidade de políticas pode ser ilustrado na situação em que o governo federal implementa política no sentido de elevar o índice de cobertura dos serviços

9 _{O cofinanciamento, segundo Pinheiro (1995), se baseia no estímulo à busca de fontes alternativas de}

financiamento dos serviços públicos para as classes sociais com maior capacidade contributiva. No caso do saneamento, uma dessas fontes alternativas seria a participação do capital privado por meio de concessões ou parcerias público privadas.

de saneamento. Porém, em muitos municípios, devido à inexistência de uma política pública local específica e consistente para o setor de saneamento; ou os recursos daquela política do governo federal não serão acessados pelo município ou poderão ser utilizados de forma que não produza os resultados esperados pelo governo federal.

Essa diversidade nos planos e políticas públicas é um dos pontos que o marco regulatório do setor de saneamento tem por objetivo resolver. A Lei Federal nº. 11.445/2007, em seu art. 50, regulamenta a exigência de que a alocação dos recursos públicos federais e os financiamentos com recursos da União ou por ela operados sejam feitos em conformidade com a política federal de saneamento e os planos de saneamento básico elaborados pelos entes federados titulares dos serviços.

A etapa de avaliação das políticas públicas fornece importantes subsídios para correção das divergências e falhas quando da elaboração de novas políticas. Alguns exemplos desses subsídios são as conclusões de Costa (2003, p. 207) sobre a PNS no período de 1996-2002, avaliada pelas dimensões de efetividade (institucional e alocativa) e eficácia:

a) Houve uma distância significativa entre a formulação e os resultados da política em função da baixa efetividade e eficácia devido: ao constrangimento de recursos, às limitações técnico-burocráticas na relação demandante-operacionalizador dos recursos, aos interesses das agências envolvidas no financiamento, à multiplicidade de agentes e falta de articulação institucional na implementação da política e à falta de sustentabilidade e integralidade das ações;

b) Apesar dessa distância entre formulação e resultados, houve melhora das condições de saneamento entre os mais pobres devido à elevação da cobertura desses serviços em municípios de pequena população e em regiões mais pobres;

c) Embora tenha havido a melhora das condições de saneamento entre os mais pobres, essa se deu em maior grau nos pobres que residem em municípios maiores;

d) A participação de um número maior de atores do setor no processo de implementação de uma política pública exigiu um ambiente de negociações que tornou esse processo mais complexo devido à necessidade de incentivos e redefinição de pactos normativos. Embora não conclusivo esse fator pode ter contribuído para a baixa efetividade da política pública de saneamento;

e) A não definição contratual da relação entre mutuário e prestador dos serviços quando o primeiro obtém o financiamento e o segundo executa os serviços representa um problema

para a política pública no que se refere às informações sobre a qualidade e continuidade dos serviços de saneamento implantados com o financiamento;

f) A dissociação entre formulação da política pública e operacionalização dos recursos em duas entidades distintas em termos de perenidade e competência do corpo técnico e a pouca articulação entre as ações de saneamento e saúde produziram insuficiências na gestão da política pública de saneamento;

g) Não houve a criação de mecanismos para institucionalizar o controle social na política pública de saneamento, situação agravada ainda mais pela não implementação da descentralização da prestação dos serviços;

h) A opção, na agenda da política de saneamento, pela privatização, desconsiderando as especificidades do setor, fez com que a maior capacidade de acessar recursos fosse efetivada pelos prestadores com maior capacidade técnica e financeira;

i) A alocação dos recursos fiscais e onerosos deve ser feita com base na capacidade de pagamento do prestador de serviço e não por meio de grupos-alvo (por exemplo, os usuários mais pobres).

Um exemplo do uso desses subsídios na melhoria das novas políticas públicas a partir da avaliação das falhas das anteriores se refere à tentativa de correção de duas das conclusões apresentadas por Costa (2003, p. 207) nas letras “e” e “i” anteriores. Na gestão do governo federal 2003-2006, o Ministério das Cidades10_{, tendo em vista o alto índice de irregularidades} na aplicação dos recursos públicos e de operações de crédito, adotou uma nova sistemática para concessão desses recursos baseada em um processo de seleção pública dos pedidos de convênio e operações de crédito (ver mais detalhes na Subseção 4.3.1 deste trabalho).

Para se efetivar a assinatura do contrato, tanto o mutuário quanto o prestador de serviços (se forem diferentes) e o projeto têm de se enquadrarem em critérios institucionais, operacionais e de viabilidade. O objetivo é o de focar os recursos onerosos em projetos economicamente viáveis em termos de pagamento da operação e manutenção dos serviços. Com relação aos recursos não onerosos, apesar do foco no retorno social e não financeiro como no anterior, a nova sistemática também procura privilegiar projetos com sustentabilidade econômica.

10 _{Ministério criado pelo governo Lula que incorporou a Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano da}

Presidência da República (SEDU/PR) e absorveu, entre outras, a competência para formular e propor a política e os programas de saneamento por meio da Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental (SNSA).

3. OS PRESTADORES DOS SERVIÇOS DE SANEAMENTO