Além da nova LDB e do Plano Nacional de Educação, outras ações governamentais no campo da educação caracterizaram a década de 1990 e o início do séc. XXI. Entre elas destaca-se a instituição de mecanismos em vista de uma avaliação institucional do processo educacional e a determinação orçamentária em prol do financiamento da educação.
3.8.1 Controvérsias quanto à avaliação do processo educacional
A iniciativa do Estado de instituir um processo oficial de avaliação do processo educacional brasileiro gerou diferentes posturas entre os estudiosos da educação. Defendendo a necessidade de avaliação, frente à resistência, especialmente dos docentes, afirma Demo (1997) que “[...] quem foge da avaliação perde a autoridade de avaliar.” (DEMO, 1997, p. 34). Propõe que o processo avaliativo deve buscar, não a “qualidade total”, mas a “qualidade histórica”, a qual é dialética, pois envolve um complexo de condições objetivas e subjetivas. Além disso, a necessidade de avaliação é consequência do uso de recursos públicos, pois quem os usa não pode entender autonomia como dispensa de prestação de contas. A avaliação exige duplo esforço: superação da face agressiva por meio da “transparência obsessiva”, e superação da resistência, percebendo que o processo permanente de reconstituição da autoridade avaliativa envolve a avaliação dos avaliadores.
A sistematização da avaliação da educação básica pelo MEC teve início em 1988, com a criação do Sistema de Avaliação do Ensino Básico (SAEB), o qual começou a ser implantado em 1990, limitado ao ensino fundamental da rede público. Seus objetivos eram de detectar os problemas de ensino-aprendizagem e determinar em que condições poderiam ser obtidos melhores resultados. Segundo a análise de Sousa (2003), a proposta do SAEB é um reflexo da tese neoliberal do Estado mínimo, expressando a passagem do Estado-executor, para o Estado-regulador e o Estado-avaliador. O objetivo do SAEB, não seria pois, buscar subsídios com a análise das informações coletadas em vista de uma intervenção mais precisa e consistente do Estado, definindo e implementando políticas para a educação básica, mas “difundir nos sistemas escolares uma dada concepção de avaliação, que tem como finalidade a instalação de mecanismos que estimulem a competição entre as escolas, responsabilizando-as, em última instância, pelo sucesso ou fracasso escolar.” (SOUSA, 2003, p. 180)
A partir de 200546, o SAEB passou a ser composto por dois processos de avaliação: a Avaliação Nacional da Educação Básica - ANEB, e a Avaliação Nacional do Rendimento Escolar – ANRESC, sendo as avaliações concentradas no final de cada ciclo de estudos, ou seja, na 4ª e 8ª séries do Ensino Fundamental e na 3ª série do Ensino Médio, além da ampliação da abrangência, para toda a rede de ensino particular e pública, seja federal, estadual ou municipal. A ANEB manteve os objetivos, características e procedimentos da avaliação da educação básica efetuada até agora pelo SAEB realizado por meio de amostras da população, e a ANRESC, ou Prova Brasil, passou a avaliar apenas estudantes de ensino fundamental, de 4ª e 8ª séries, de escolas públicas localizadas em áreas urbanas e de séries com mais de 20 alunos, e diferentemente da ANEB, a avaliação possui uma abrangência quase universal. Em 2007 o MEC criou um novo indicador, o Índice de Desenvolvimento Educacional Brasileiro (IDEB), com o objetivo de avaliar a qualidade de cada escola e de cada rede de ensino. O IDEB combina, num único índice, estabelecido numa escala de zero a dez, duas variáveis: o desempenho na Prova Brasil e as taxas de aprovação. Em 2008, foi criada a Provinha Brasil, para avaliar o nível de alfabetização dos alunos do segundo ano de escolarização; aplicada nas escolas pública, a avaliação é feita em duas etapas: no início e no término do ano letivo.
O Exame Nacional do Ensino Médio (ENEM) foi criado em 1998 com o objetivo de avaliar a aprendizagem e a qualidade no ensino médio. Com a criação do Programa Universidade para Todos (PROUNI)47, em 2004, o ENEM passou a ser utilizado também como critério de seleção para a obtenção de bolsa de estudo. A partir de 2009, foi criado um novo modelo de prova como possibilidade de ingresso no ensino superior, seja complementando ou substituindo o vestibular. Em 2010, o MEC desenvolveu o Sistema de Seleção Unificada (SISU) com o objetivo de selecionar os candidatos às vagas das instituições públicas de ensino superior, utilizando unicamente a nota obtida pelo candidato no ENEM.
No ensino superior até 1995, os únicos momentos de avaliação aconteciam por ocasião do credenciamento das instituições ou do reconhecimento dos cursos, realizados pelo Conselho Nacional de Educação ou pelos Conselhos Estaduais, no caso de instituições estaduais. A Lei nº 9.131/95 que criou o Conselho Nacional de Educação, determinou que o
46 Portaria nº 931, do Ministério da Educação, de 21 de março de 2005.
47 O PROUNI foi institucionalizado pela Lei nº 11.096, em 13 de janeiro de 2005. É dirigido aos estudantes que concluíram o ensino médio, tanto da rede pública como privada, com renda per capita familiar de até três salários mínimos, para concessão de bolsas de estudo, integrais ou parciais, em cursos de graduação ou sequenciais, em instituição de ensino superior da rede privada. Segundo dados do MEC, o PROUNI atendeu, desde sua criação até o processo seletivo do primeiro semestre de 2011, 863 mil estudantes, sendo 67% com bolsas integrais. (BRASIL, Ministério da Educação. PROUNI)
então Ministério da Educação e do Desporto, realizasse “avaliações periódicas das instituições e dos cursos de nível superior, fazendo uso de procedimentos e critérios abrangentes dos diversos fatores que determinam a qualidade e a eficiência das atividades de ensino, pesquisa e extensão.” (BRASIL, Lei 9.131). Os exames nacionais receberam a denominação de Exame Nacional de Conclusão de Curso (ENEC), ficando popularmente conhecidos como Provão. Realizados a partir dos conteúdos mínimos de cada curso, tinham o objetivo de avaliar os conhecimentos e competências adquiridos pelos alunos no final do curso. Em 2004, o sistema de avaliação foi reformulado, com a criação do Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior (SINAES)48, tendo o objetivo de avaliar as instituições de educação superior, os cursos e o desempenho acadêmicos dos estudantes. A coordenação e supervisão do SINAES foram atribuídas à Comissão Nacional de Avaliação da Educação Superior (CONAES), criada pela mesma Lei. A avaliação, tanto das instituições como dos cursos, é expressa em conceitos, ordenados em uma escala de um a cinco. Para avaliar o desempenho dos estudantes foi criado o Exame Nacional de Desempenho dos Estudantes (ENADE), a ser aplicado periodicamente, por amostragem, aos alunos de todos os cursos de graduação, no final do primeiro e do último ano do curso.
Na análise de Sousa (2003), a forma de avaliação proposta pelo ENEC, fundamentada nos resultados obtidos individualmente pelos alunos, transforma a avaliação num dispositivo de regulação educacional e social, bem diferente da proposta do Programa de Avaliação Institucional das Universidades Brasileiras (PAIUB)49, que tinha uma perspectiva de avaliação institucional, abrangente e processual.
O destaque dado para a avaliação de produto não promove a consolidação de uma cultura de avaliação no interior das instituições, que vinha sendo estimulada pelo Paiub. Ao contrário, tende a reduzir a atividade avaliativa ao procedimento de medida ou quantificação de resultados, sendo monopólio do governo federal a determinação de que produtos são considerados valiosos. (SOUSA, 2003, p. 184)
48 Lei nº 10.861, de 14 de abril de 2004.
49 O PAIUB foi concebido e executado pela comunidade acadêmica (Associação Nacional de Instituições Federais de Ensino Superior - ANDIFES, Associação Brasileira de Universidades Estaduais Municipais - ABRUEM, Associação Nacional de Universidades Particulares - ANUP, Associação Brasileira de Escolas Superiores Católicas - ABESC, Fórum dos Pró-Reitores de Graduação, de Pesquisa e Pós-Graduação, de Extensão e de Planejamento e Administração) em conjunto com a Secretaria do Ensino Superior (SESU), tendo publicado, em 26 de novembro de 1993, o Documento Básico – Avaliação das Universidades Brasileiras: uma
proposta nacional, que assim define o processo avaliativo: “o processo de avaliação deve ser contínuo e sistemático, para promover permanente aperfeiçoamento, reflexão constante e redefinição dos objetivos e das prioridades científicas e sociais da instituição acadêmica. Assim, não deve estar vinculado a mecanismos de punição ou premiação.” (BRASIL, Ministério da Educação/SESU)
3.8.2 A política de financiamento da educação
A política de financiamento da educação foi assegurada pela Constituição de 1998, que em seu artigo 212 estabeleceu a aplicação por parte da União de, no mínimo, 18%, e por parte dos Estados, Distrito Federal e Municípios, de 25% da receita advinda de impostos para a manutenção e desenvolvimento do ensino. O aumento da disponibilidade orçamentária não gerou, porém, melhoria nos serviços educacionais, especialmente nos municípios, os quais investiram mais no pré-ensino, deixando o ensino fundamental a cargo dos Estados, e abrindo espaço para desvios dos recursos destinados à educação.
O financiamento da educação foi redimensionado com a criação do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (FUNDEF), instituído pela Emenda Constitucional n.º 14, de 12 de setembro de 1996, e regulamentado pela Lei nº 9.424, de 24 de dezembro do mesmo ano, e pelo Decreto nº 2.264, de junho de 1997, e implantado a partir de 1988. Com o FUNDEF a distribuição dos recursos destinados à educação foi alterada, priorizando o ensino fundamental e a remuneração do magistério, que passaram a contar com 60% dos recursos que a Constituição destinara à educação, o que representa 15% da arrecadação global dos Estados e Municípios. O critério de distribuição dos recursos do Fundo entre cada Estado e seus Municípios foi estabelecido a partir do número de alunos atendidos em cada rede de ensino, sendo que, não menos que 60% desses recursos passaram a ser reservados para a remuneração do magistério. Para equacionar o investimento em todo país, o artigo 6º da Lei nº 9424/96, estabeleceu à Presidência da República a função de fixar um valor mínimo por aluno, cabendo à União complementar os recursos do Fundo no âmbito dos Estados e Municípios, sempre que estes não atingissem o valor fixado nacionalmente. O Fundo, porém, diminuiu o percentual dos recursos vinculados da União, que deveriam ser aplicados ao ensino fundamental, caindo de 50%, conforme determinava o artigo 60 das Disposições Transitórias da Constituição de 1988, para 30% segundo a Emenda Constitucional nº 14.
Na análise de Saviani (2008c), o sentido básico da Emenda Constitucional e da criação do FUNDEF foi redefinir o papel do MEC com relação ao ensino fundamental, dando-lhe autoridade para formular, implementar, avaliar e controlar as políticas referentes a esse nível de ensino. E como isso depende da administração dos recursos, era imprescindível a alteração do artigo 60 das Disposições Transitórias da Constituição. Essa modificação causou também a alteração de mais dois aspectos da Constituição: conferiu legalidade à centralização da política educacional, já que predominava no texto constitucional o caráter descentralizador, e
garantiu a permanência dessa centralização além dos 10 anos previstos no texto constitucional.
Dez anos depois, em dezembro de 2006, o FUNDEF foi substituído pelo Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (FUNDEB), criado por meio da Emenda Constitucional nº 53 e regulamentado pela Lei nº 11.494, de 20 de junho de 2007. Enquanto o FUNDEF fora previsto para 10 anos, o novo Fundo foi previsto para 14 anos, até 2020.
Uma das modificações mais importantes foi à ampliação da abrangência de destinação dos recursos. Assim, além do ensino fundamental, também foram incluídas a educação infantil (creches e pré-escolas), o ensino médio e também o ensino médio integrado à educação profissional; passou a abranger tanto o meio urbano, como o rural, e foi estendido à educação especial, indígena e quilombola. Com relação à distribuição dos recursos entre o Distrito Federal, Estados e Município, o artigo 9º da Lei 11.494 determinou que fosse realizada considerando-se exclusivamente as matrículas nos respectivos âmbitos de atuação prioritária, ou seja, os municípios recebem os recursos com base no número de alunos da educação infantil e do ensino fundamental, e os Estados, no número de alunos do ensino fundamental e médio.
Em termos de recursos aplicados, enquanto com o FUNDEF, 15% dos recursos destinados a Educação (25% do total de impostos) eram subvinculados ao ensino fundamental, com o FUNDEB, essa subvinculação aumentou para 20%, mas estendido agora a toda educação básica. Ou seja, a ampliação dos recursos não foi equivalente ao aumento do número de alunos beneficiados. Na análise de Saviani (2008c), houve um aumento de 33,33% em termos de recursos aplicados e de 56,6% com relação ao número de estudantes atendidos, provocando dessa forma, proporcionalmente, uma diminuição dos investimentos e não um aumento.
Outro aspecto inovador foi a proibição feita à União do uso da receita do salário- educação para a complementação ao FUNDEB50 quando, algum Estado viesse a não atingir o valor mínimo por aluno definido nacionalmente. Assim, tais recursos poderiam ser aplicados em outros programas voltados à educação básica pública.
Com relação aos profissionais, o Fundo ampliou a abrangência, não somente para o magistério, conforme determinava o FUNDEF, mas para os profissionais da educação. Nesse sentido foi acrescentado o inciso VIII, no artigo 206 da Constituição Federal, instituindo o
50 A utilização do salário-educação como fonte adicional de financiamento da educação fora garantida pelo parágrafo 5º do Artigo 212, da Constituição Federal de 1988.
piso salarial nacional para os profissionais da educação escolar pública, visando diminuir as desigualdades regionais quanto à remuneração.