En vending mot musikkens begreper

Na primeira metade da década de setenta, Mayhew (1974) publicou um trabalho no qual propôs um caminho interpretativo para a compreensão do funcionamento do Poder Legislativo Federal norte-americano. Para ele, o Congresso dos Estados Unidos permite a seus membros não só a possibilidade de construírem suas carreiras políticas, como também os meios para se manter em atuação no poder legislativo.

Em função disso, haveria o interesse de muitos representantes e senadores em se reeleger, sendo esse o motivo primordial que dirigiria a atuação política dos mesmos (MAYHEW, 2004, p. 5).

O argumento é sedutor ao se levar em conta que as taxas de reeleição desde 1946 foram, em média, de 84,68% na Câmara de Representantes (Figura 1.1) e de 79,67% no Senado norte-americano (Figura 1.2).

Mayhew (1974, 2004) justifica a escolha da conexão eleitoral como determinante para a compreensão da atuação política dos congressistas porque ela pode ser comprovada empiricamente bem como porque, dadas as características do sistema político norte-americano, os membros do Congresso acabam se vendo obrigados a sempre prestar contas aos eleitores.

Dentre essas características, pode ser apontado o fato de que as eleições são muito próximas umas das outras (a cada dois anos), bem como o fato de que elas são majoritárias e ocorrem em pequenos distritos eleitorais.

1 _{O número não é de exatamente um terço porque quando um Senador norte-americano morre ou renuncia a seu}

mandato, as normas da maioria dos Estados norte-americanos concedem ao respectivo Governador o poder de, individualmente e sem necessidade de imediata eleição, apontar um sucessor temporário até a eleição seguinte (HASKELL, 2010, pos. 708).

Figura 1.1 - Taxas de Reeleição da Câmara de Representantes

Fonte: Ornstein et al. (2013). Elaboração: Autor.

Outra premissa metodológica adotada por Mayhew (2004, p. 17-20) é a de que os representantes e senadores são os grandes responsáveis por suas próprias reeleições, rejeitando a posição adotada por Downs (1957) de que os partidos políticos agem como times coesos que buscam viabilizar a manutenção de seus membros no poder, de modo que tomam para si a administração do processo eleitoral dos integrantes de seus quadros.

Figura 1.2 - Taxas de Reeleição no Senado Norte-Americano

Fonte: Ornstein et al. (2013). Elaboração: Autor.

Para ele, os representantes e senadores norte-americanos atuam de modo bastante diverso dos membros do parlamento britânico. Segundo o autor, no Reino Unido, os parlamentares não dispõem dos meios necessários para agir de modo independente do partido. O tempo de campanha na televisão é controlado pelos partidos. Do mesmo modo, os limites de

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 1946 1950 1954 1958 1962 1966 1970 1974 1978 1982 1986 1990 1994 1998 2002 2006 2010 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 1946 1950 1954 1958 1962 1966 1970 1974 1978 1982 1986 1990 1994 1998 2002 2006 2010

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gastos que os candidatos podem ter nas campanhas são fixados pelos partidos. Além disso, uma vez eleitos, os parlamentares necessitam da assessoria técnica dos partidos e dos recursos financeiros providos por eles para manter seus gabinetes em funcionamento. O autor aponta ainda que, dado o grande entrelaçamento que existe entre o Executivo e o Legislativo nos regimes parlamentares, os líderes partidários acabam tendo grande influência na nomeação de parlamentares para postos-chave nos ministérios (MAYHEW, 2004, p. 20-22).

Para Mayhew (2004, p. 22 e seguintes), essa não é a realidade vigente nos Estados Unidos, ao menos no que se refere às eleições para o Congresso. A decisão sobre as candidaturas nas eleições para o legislativo é, em geral, realizada diretamente pelos eleitores, por meio das primárias, e não pelas lideranças partidárias. Outra característica que segundo o autor demonstra a independência entre o candidato ao Congresso e seu partido político reside no fato de que a arrecadação dos recursos financeiros necessários para viabilizar a eleição fica a cargo do próprio candidato, havendo pouca ou nenhuma interferência do partido político nesse esforço arrecadatório.

Essa independência na esfera eleitoral resulta em candidatos independentes dos partidos políticos também na esfera legislativa, pois os representantes e senadores eleitos não se sentirem obrigados a prestarem contas de sua atuação política aos seus respectivos partidos.

Para Mayhew (2004), por estarem sozinhos na construção de suas próprias carreiras, os congressistas norte-americanos normalmente se envolvem em três tipos de atividades a fim de serem recompensados pelos eleitores com seus votos ou com seus recursos financeiros em pleitos futuros: a construção de imagens positivas perante a sociedade (advertising); a reivindicação de crédito pelos resultados alcançados (credit claiming) e a tomada de posição em relação a políticas públicas em debate (position taking). Passa-se a detalhar tais ações.

Relativamente à construção de imagens positivas perante a sociedade (advertising), os membros do Congresso buscam empreender esforços para disseminar seus nomes perante os eleitores de modo a que estes os vejam como seus legítimos representantes e defensores de seus interesses (MAYHEW, 2004, p. 49 e seguintes). Se forem bem-sucedidos no propósito de demonstrar ao eleitor que é recomendável sua manutenção nos respectivos cargos eletivos, os congressistas acabam sendo “blindados” da disputa por recursos com

adversários políticos no próprio Congresso, como também da concorrência com outros candidatos que poderiam surgir em seus respectivos distritos eleitorais.

A construção da imagem envolve a criação de uma reputação sólida, de se fazer conhecido pelo eleitor, de modo que este tenha a clara percepção de que o congressista é uma pessoa que “trabalha em prol da comunidade”. Algumas das formas mais comuns pelas quais isso é feito são: realizar visitas a eleitores durante as campanhas; proferir discursos em plenário durante sessões solenes ou em eventos externos ao Congresso; participar de programas de rádio ou de televisão; bem como enviar cartas de felicitação ou de condolências. Como se vê, tais ações têm pouca ou nenhuma relação com a tomada de posição em relação a questões concretas ou com políticas públicas em debate, mas dão aos eleitores a noção de que o congressista é alguém engajado, experiente, capaz ou comprometido com a sociedade.

Quanto à reivindicação do crédito (credit claiming), Mayhew (2004, p. 53 e seguintes) argumenta que os congressistas buscam atribuir a si próprios os resultados de ações políticas concretas que beneficiam os respectivos distritos eleitorais. Com isso, eles se mostram como atores políticos relevantes, que conseguem fazer o governo agir em prol da coletividade. Quando um membro do Congresso apresenta emendas ao orçamento destinando dinheiro ao seu respectivo distrito eleitoral, ele busca, tão logo os recursos públicos se façam disponíveis, fazer com que a comunidade tenha ciência desse fato.

A reivindicação de crédito, contudo, não se restringe somente à apresentação de emendas e ao acompanhamento da execução do orçamento, podendo assumir as mais variadas formas, a exemplo do encaminhamento de pleitos dos eleitores ao poder público e ao acompanhamento do atendimento dessas demandas, agindo o congressista como uma espécie de “despachante” de seu distrito eleitoral, o que é conhecido na literatura como casework (PETERSEN, 2010).

Quanto à tomada de posição (position taking), a mesma se verifica quando o membro do Congresso se situa a respeito das questões de caráter mais geral ou abstrato constantes da agenda política. Dado o nível de generalidade ou de abstração de tais questões, normalmente não é possível que um congressista reivindique individualmente o crédito por elas. Um exemplo que pode ser dado é o da legalização do aborto, matéria que, obviamente, demanda a aprovação da maioria dos membros do Congresso. Também é possível a tomada de posição

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em relação a temas que não chegarão a se concretizar em termos de políticas públicas no curto ou no médio prazos, dada sua complexidade (MAYHEW, 2004, p. 67 e seguintes).

A tomada de posição costuma ocorrer em processos de votação nominal, sendo de se esperar que o congressista se mantenha fiel ao longo do tempo às posições por ele próprio adotadas anteriormente, sob pena de ser visto como alguém incoerente ou pouco comprometido. Também é possível a tomada de posição ao se realizar discursos ou pronunciamentos, mas ao contrário do que se dá em sessões solenes, nesse caso a fala do congressista tem por objeto uma questão concreta.

Uma vez que os partidos políticos são irrelevantes no cenário proposto pela Teoria Distributivista e que a atuação política não é meramente fruto do esforço individual de cada congressista, faz-se necessário responder à seguinte pergunta: é possível prever, a partir do conhecimento das preferências dos congressistas individualmente considerados, qual será a decisão tomada pela coletividade em um processo decisório baseado em votações?

Apesar de ser um crítico do Distributivismo, Krehbiel (1991, p. 44 e seguintes) apresenta uma resposta afirmativa a essa pergunta ao defender que, para a Teoria Distributivista, as comissões permanentes da Câmara de Representantes e do Senado são organizações-chave no processo de coordenação da ação coletiva no interior do Congresso, facilitando os ganhos de troca entre os diferentes membros do Poder Legislativo, como segue:

- os membros das comissões são escolhidos em processos de auto-seleção, o que só se torna possível em um cenário no qual os partidos políticos são irrelevantes;

- as comissões são homogêneas, ou seja, compostas por membros cujas posições estão do mesmo lado do espectro de preferências políticas;

- as comissões são compostas por membros extremistas, ou seja, congressistas que tendem a adotar posições com vistas a privilegiar ao máximo os interesses de seus respectivos distritos eleitorais;

- as regras do processo legislativo conferem às comissões permanentes privilégios que lhes permitem impedir ou bloquear (gatekeeping) a tramitação de proposições legislativas contrárias aos interesses de seus membros (SHEPSLE, 1986);

- é vedada ou dificultada a apresentação de emendas em plenário aos pareceres das comissões como forma de se assegurar que as posições adotadas por essas sejam observadas em etapas subsequentes do processo legislativo2_;

- os arranjos institucionais firmados são respeitados, não havendo mudanças significativas nas regras do processo legislativo.

Tal distribuição dos trabalhos cria um monopólio de competências, de modo que cada tema normalmente é discutido e deliberado em uma única comissão (DEERING; SMITH, 1997). Assim, os congressistas acabam se direcionando às comissões que lidam com os assuntos que mais diretamente afetam os distritos eleitorais nos quais obtêm seus votos.

Desse modo, em regra, os representantes e senadores serão normalmente indiferentes aos assuntos tratados pelas demais comissões. Quando uma proposição relatada por comissão chega ao plenário, dada a necessidade de maioria de votos para sua aprovação, os congressistas buscam construir acordos caso a caso, de modo que aqueles que são indiferentes a uma proposição a aprovam em troca de apoio para a aprovação de proposições de seu interesse no futuro.

Para Shepsle e Weingast (1981), seria de se esperar que um Congresso composto por partidos pouco coesos funcionasse de modo aleatório ou caótico. Isso não se verifica, segundo esses autores, em virtude da existência de um arranjo institucional sustentado por três pilares.

O primeiro desses pilares consiste exatamente na divisão do trabalho obtida por meio da criação de comissões permanentes. O segundo pilar é a especialização do trabalho assim dividido, atribuindo-se às comissões a exclusividade na apreciação de determinadas matérias. O último pilar é a criação de um mecanismo que possibilite ao plenário a supervisão e a modificação, se necessário, das proposições recebidas das comissões a fim de evitar

2 _{Nos Estados Unidos, não há regras rígidas sobre a apresentação de emendas em plenário. As regras são,}

normalmente, estabelecidas caso a caso. Segundo Baron e Ferejohn (1989), a fim de se fazer respeitar os acordos firmados e, consequentemente, as posições adotadas pelas comissões, o normal é que haja uma tendência à vedação de se emendar, em plenário, as proposições com caráter distributivista mais acentuado. Baron (1991), contudo, admite que, a fim de minimizar ineficiências distributivistas, possam ser apresentadas emendas em plenário a tais proposições. Essa possibilidade teria o propósito de impedir a chegada de um número excessivo de proposições distributivistas aos estágios finais do processo legislativo, o que limitaria as barganhas.

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excessos indesejados na adoção de posições. Isso é obtido permitindo-se, excepcionalmente, a apresentação de emendas às proposições relatadas nas comissões.

A evolução histórica do Congresso norte-americano ajuda a explicar o posicionamento de Mayhew (1974, 2004) e dos demais autores distributivistas acerca da primazia das comissões permanentes como organizações-chave do processo legislativo. Os escritos do autor se reportam à estrutura do Congresso existente por volta de 1964, momento no qual: a) foi atribuído às comissões maior controle sobre a agenda e sobre o desenho final da legislação; e b) permitiu-se aos respectivos presidentes a contratação, em caráter permanente e de modo institucionalizado, de servidores, bem como a organização dos serviços administrativos das comissões (DEERING; SMITH, 1997, pos. 720-726).

Como fica claro, o cenário à época indicava claramente uma maior descentralização dos poderes no Congresso em favor das comissões permanentes.