Conforme já apontado nos capítulos anteriores há estudos suficientes que comprovam os riscos e os danos concretos advindos do emprego dos agrotóxicos na agricultura, de modo que não se pode negar a necessidade da aplicação do princípio da precaução no tocante à regulação e à regulamentação do mercado de agrotóxicos.
François Ewald ressalta que a distinção entre ética da precaução e princípio da precaução é fundamental para que se possa precisar o conteúdo do princípio248. Segundo Solange Teles da Silva249:
a ética da precaução pode ser definida como uma moral universal que objetiva realizar um novo equilíbrio entre o homem e a terra: desenvolvimento sustentável e esta ética deve fundamentar a conduta de todo aquele que tem um poder sobre o risco, notadamente do Poder Público, que tem o dever de fazer prevalecer os imperativos da saúde e da segurança sobre a liberdade comercial entre particulares e entre Estados250.
Além da minimização e gestão dos riscos a ética da precaução constitui condição para a aceitação social dos riscos, competindo à sociedade distinguir as tecnologias que devem ser desenvolvidas daquelas que devem ser vetadas, o que pressupõe um modelo de democracia ambiental, fundamentado na transparência e na informação251.
Em linhas gerais o princípio da precaução refere-se à obrigação de se prevenir e evitar um dano ambiental, quando este dano puder ser detectado antecipadamente ou ainda quando não houver absoluta certeza científica quanto à ameaça de danos sérios e irreversíveis252. Por um lado, o princípio da precaução pressupõe algum conhecimento sobre os possíveis danos advindos de uma determinada atividade, o que, no caso do emprego dos agrotóxicos na agricultura, refere-se às doenças causadas aos seres humanos pelo contato direto e indireto a estas substâncias químicas – o que, em longo prazo, pode comprometer a própria sobrevida humana no planeta –, e aos riscos impostos à diversidade da flora e da fauna (especifica). Por outro lado, também se aplica o princípio da precaução, diante da incerteza – desconhecimento absoluto dos riscos advindos de uma determinada conduta.
248 In “Philosophie politique du principe de précaution. In EWALD, F.; GOLLIER, C.; DE SADELEER, N. “Le principe de précaution. Que sais-je?. P. 45 et seq. Apud SILVA, Solange Teles da. “Princípio da Precaução: uma nova postura em face dos riscos e incertezas científicas” in VARELLA, M. D.; PLATIAU, A. F. (Org). “Princípio de Precaução”, Belo Horizonte: Del Rey, 2004, pp. 78-79.
249 Ibidem (2004), pp. 78-79.
250 SILVA, S. T. da. Ibidem (2004), p. 82. 251 SILVA, S. T. da. Ibidem (2004), p. 80.
252In, MACHADO, Paulo Affonso Leme. “Direito Ambiental Brasileiro”. 17ª edição. São Paulo: Malheiros. 2009. P. 68.
84 Citando as palavras de Paulo Affonso Leme Machado253:
“A implementação do princípio da precaução não tem por finalidade imobilizar as atividades humanas. Não se trata da precaução que tudo impede ou que em tudo vê catástrofes ou males. O princípio da precaução visa à durabilidade da sadia qualidade de vida das gerações humanas e à continuidade da natureza existente no planeta.”(grifei)
De acordo com Denise Hammerschmidt254, o princípio da precaução é articulado com base em dois pressupostos: a possibilidade de que condutas humanas causem danos coletivos vinculados a situações catastróficas que podem afetar o conjunto de seres vivos e a falta de evidência científica (incerteza) a respeito da existência do dano temido. O princípio da precaução, portanto, é aplicado em referência ao perigo abstrato. Atua-se com o intuito de inibir o risco de perigo potencial.
O princípio da precaução traduz-se pela inversão do ônus da prova em proveito da proteção do meio ambiente. Trata-se, assim, de um instrumento de política pública ambiental que se materializa na imposição da obrigação de serem adotadas medidas preventivas e/ou corretivas aos agentes que exercem atividades potencialmente danosas, até que se prove o contrário, ou seja, que a atividade exercida não danifica seriamente o ambiente e que não implica dano irreversível.
Não há, portanto, como tratar do princípio da precaução sem tratar do princípio da prevenção, este último relacionado ao dever jurídico de evitar a consumação de danos ao meio ambiente, mediante ações concretas, como o mapeamento do ecossistema, a integração dos planejamentos ambiental e econômico, o ordenamento territorial ambiental para valorização das áreas de acordo com sua aptidão e o Estudo de Impacto Ambiental255. Vale dizer, não é possível proteger o meio ambiente sem aplicar medidas de prevenção.
No Brasil, entre os instrumentos da Lei de Política Nacional do Meio Ambiente em 1981256 foi prevista a avaliação dos impactos ambientais257, o que já apontava para o princípio da precaução, ainda que não expressamente258.
253Ibidem, p. 69.
254In HAMMERSCHMIDT, Denise. “O risco na sociedade contemporânea e o princípio da precaução no direito ambiental”. Revista de Direito Ambiental, ano 8, vol. 31. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2003, p. 145
255CF, art. 225, § 1º, IV
256Lei 6.938, de 31 de agosto de 1981. Disponível em: [http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l6938.htm] 257Lei 6.938, de 31 de agosto de 1981. “Art 9º - São instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente: (...) III - a avaliação de impactos ambientais; (...)”
85 O princípio da precaução foi reconhecido internacionalmente ao ser incluído na Declaração do Rio, que resultou na Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento - Rio 92, na qual o Brasil foi um dos participantes:
“Com o fim de proteger o meio ambiente, os Estados devem aplicar amplamente o critério de precaução conforme as suas capacidades. Quando haja perigo de dano grave ou irreversível, a falta de uma certeza absoluta não deverá ser utilizada para postergar-se a adoção de medidas eficazes em função do custo para impedir a degradação do meio ambiente.” (grifei)
A Constituição Federal de 1988 faz referência ao princípio da precaução, no artigo 225, parágrafo 1o, inciso V, in verbis:
“Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá- lo para as presentes e futuras gerações. § 1º - Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público:
(...)
V - controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente; (...)” (grifos apostos)
Além da referência contida no inciso V, do parágrafo 1º, do artigo 225 da CF/88 acima transcrito, como bem aponta Solange Teles da Silva259, o princípio da precaução “decorre do direito de todos, gerações presentes e futuras, a um meio ambiente ecologicamente equilibrado”.
O Estudo de Impacto Ambiental tem como objetivo verificar o resultado da intervenção humana sobre o meio ambiente. Se o resultado for negativo, significa que a intervenção não será proveitosa ao meio ambiente e, consequentemente, aos seres humanos.
Ressalte-se que “controlar” os riscos em determinadas situações significa não aceitá-los, quando o risco coloque em perigo o equilíbrio do meio ambiente, os processos ecológicos essenciais, o manejo ecológico das espécies e ecossistemas, a diversidade e a integridade do patrimônio biológico – incluído o genético – e a função ecológica da fauna e da flora260.
Conforme aponta Nelson Bugalho261, o Estudo de Impacto Ambiental tem como principal finalidade:
259 Ibidem (2004), p. 83
260Ibidem, p. 79.
261In BUGALHO, Nelson R. “Estudo prévio de impacto ambiental”. Revista de Direito Ambiental, ano 4, vol. 15. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1999, p. 18
86 “(...) apontar quais reflexos negativos, diretos e indiretos, que a obra ou atividade resultarão sobre o meio ambiente e, se for o caso, estabelecer quais medidas de mitigação podem ser realizadas para minimizar os efeitos no ambiente.”
O Estudo de Impacto Ambiental tem como fundamento evitar que um projeto, mesmo justificável sobre o prisma econômico, seja implantado quando seus efeitos são prejudiciais ao meio ambiente.
Questão muito debatida afeta ao princípio da precaução é o custo das medidas de prevenção em relação ao país, a região ou ao local. Em outras palavras: quais os danos que devem ser evitados e quais os danos que ficam sob responsabilidade das gerações futuras? Sob a ótica da atuação do Estado, no entanto, parece-me que a questão deve ser dirimida levando-se em consideração o conjunto de direitos e de valores que estão em jogo, ou seja, deve-se analisar se a atividade potencialmente danosa é necessária do ponto de vista da coletividade. Em outras palavras: 262
“A participação do Poder Público não se direcionaria exatamente à identificação e posterior afastamento dos riscos de determinada atividade. À pergunta ‘causaria A um dano?’ seria contraposta a indagação ‘precisamos de A?’. Não é o risco, cuja identificação torna-se escorregadia no campo político e técnico-científico, causado por uma atividade que deve provocar alterações no desenvolvimento linear da atividade econômica. Porém, o esclarecimento da razão final do que se produz seria o ponto de partido de uma política que tenha em vista o bem-estar de uma comunidade. No questionamento sobre a própria razão de existir de uma determinada atividade colocar- se-ia o início da prática do princípio da precaução.”
Traduzindo esta questão no tocante ao papel do Estado em relação ao mercado de agrotóxicos, deve-se questionar se a produção, a comercialização, o uso e o consumo dos agrotóxicos são tão necessários para a coletividade a ponto de colocarmos em risco, entre outros, a sobrevida humana e a diversidade ambiental, ou se é possível utilizar outros meios de produção agrícola que não representem estes riscos (a agricultura orgânica, por exemplo).
Ainda sobre os riscos provocados pela produção, pela comercialização e pelo uso dos agrotóxicos vale lembrar o entendimento de Ulrich Beck263, segundo o qual: “Mesmo uma probabilidade de acidente tão reduzida é alta demais quando um acidente significa extermínio.” Portanto, ao atuar frente ao mercado de agrotóxicos deve o Estado ter como diretriz a salvaguarda dos direitos e dos interesses da coletividade, o que significa que o Estado deve atuar frente a este mercado de modo a regular a atividade (inclusive para proibir) quando comprovados os riscos, ainda que potenciais, para a saúde humana e para o meio ambiente global.
262In Gerard Winter, "apud", Paulo Affonso Leme Machado, Ibidem, p. 80. 263Ibidem, p.35.
87 A atuação do Estado frente ao mercado de agrotóxicos, pautada no princípio da precaução, deve se orientar no sentido de evitar situações potencialmente danosas, mediante a proibição e/ou permissão controlada, mediante a imposição de obrigações de prevenção e reparação, aos agentes que exercem atividade de produção, de comercialização, de uso e de consumo de agrotóxicos; a fiscalização (poder de polícia) destas atividades; e a responsabilização dos agentes direta e indiretamente envolvidos com os danos decorrentes destas atividades.
Nesta esteira, a avaliação e a reavaliação dos agrotóxicos utilizados no Brasil são cruciais para que se detectem os potenciais riscos, bem com os riscos já aparentes, que decorrem do uso destas substâncias tóxicas.
No processo de registro dos agrotóxicos é prevista a elaboração de estudos sobre os riscos advindos dos agrotóxicos264. O problema é que os órgãos responsáveis pela análise dos laudos elaborados pelas empresas interessadas não possuem infraestrutura necessária para avaliação. Outro problema reside quanto à inexistência de norma específica quanto à necessidade de reavaliação dos agrotóxicos em uso no mercado, bem como normas mais rígidas para proibir o uso de determinados agrotóxicos.
A precaução e a prevenção aplicadas na regulação e na regulamentação do mercado de agrotóxicos pressupõem que o Estado intervenha neste mercado, a fim de proibir condutas que representem riscos iminentes e irreversíveis aos seres humanos e ao meio ambiente – riscos estes que comprometam a qualidade e a própria sobrevida dos seres vivos no planeta Terra; de monitorar e fiscalizar as condutas permitidas dentro de determinados padrões legais; e de impor aos agentes econômicos que adotem medidas preventivas, sob pena de responsabilidade administrativa, civil e penal, de acordo com os danos causados.
4.1.2. Princípio da Reparação ou do Poluidor Pagador e a Responsabilidade pelos Danos