Acatando o conceito de Administração Pública em sua definição básica, isto é, no sentido de conjunto de órgãos e pessoas dedicados a atividade integral da ação administrativa do Estado, a nossa Constituição Federal positivou os princípios gerais, norteadores da totalidade de suas funções, considerando todos os entes que compõem a Federação brasileira (União, Estados, Distrito Federal e Municípios).
2.1.4.1 Princípios Constitucionais da Administração Pública (de acordo com a Emenda Constitucional nº 19/1998)
Primeiramente, cumpre distinguir o que é Administração Pública. Assim, Meirelles (2009, p. 60), apoiado no texto constitucional, elaborou o seu conceito:
Em sentido formal, a Administração Pública, é o conjunto de órgãos instituídos para consecução dos objetivos do Governo; em sentido material, é o conjunto das funções necessárias aos serviços públicos em geral; em acepção operacional, é o desempenho perene e sistemático, legal e técnico, dos serviços do próprio Estado ou por
ele assumidos em benefício da coletividade. Numa visão global, a Administração Pública é, pois, todo o aparelhamento do Estado preordenado à realização de seus serviços, visando à satisfação das necessidades coletivas.
A Administração Pública pode ser ainda definida como direta e indireta. A direta é aquela desempenhada pela administração por meio dos seus órgãos internos (presidência e ministros). A indireta é a atividade estatal oferecida a outra pessoa jurídica (autarquia, empresa pública, sociedade de economia mista, fundações), que surgiram através do aumento da atuação do Estado.
Os princípios inerentes à Administração Pública são tratados no art. 37, caput, da Constituição Federal:
Administração Pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.
Os princípios que incidem versam sobre os órgãos que formam a estrutura central do Estado, incluindo-se aqui os pertencentes aos três Poderes (Poder Executivo, Poder Legislativo e Poder Judiciário), tratando ainda dos preceitos gerais igualmente dirigidos aos entes que em nosso país integram a denominada Administração Indireta.
2.1.4.2 Princípios Constitucionais Explícitos (Caput do Art. 37)
De acordo com o que foi anteriormente mencionado, os princípios constitucionais explícitos são aqueles presentes no art. 37, da Constituição Federal, de forma expressa: o princípio da legalidade, o princípio da impessoalidade, o princípio da moralidade, o princípio da publicidade e o princípio da eficiência.
I – Princípio da Legalidade
Citado como um dos baluartes da concepção de Estado de Direito e do próprio regime jurídico-administrativo, o princípio da legalidade vem definido no inciso II - art. 5.º da Constituição Federal quando nele se faz declarar que: "ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei".
Em relação a esse Princípio, costuma-se afirmar que a Administração Pública não pode agir contra a lei ou além dela, só podendo fazê-lo dentro dos limites da lei.
Carvalho (2007, p. 301) explica que "diferente do indivíduo que é livre para agir, facultando fazer tudo o que a lei não proíbe, a administração só tem o poder de fazer o que a lei manda ou permite". Esta é a diferença essencial do princípio da legalidade para os particulares e para a Administração Pública, pois aqueles podem fazer tudo que a lei não proíbe, enquanto esta apenas poderá fazer o que a lei determina ou permite.
Complementando, Meirelles (2009. p.337) conceitua que a legalidade, como princípio de administração, denota que o administrador público está, em toda sua atividade funcional, subordinado aos mandamentos da lei e exigências do bem comum, e deles não se pode afastar ou desviar sob pena de praticar um ato sem validade e de responsabilidade disciplinar, civil e criminal, conforme cada caso. II – Princípio da Impessoalidade
O princípio ou regra da impessoalidade da Administração Pública pode ser definido como determinante de que os atos realizados pela Administração Pública, ou por ela delegados, serão sempre atribuídos ao ente ou órgão em nome do qual se desempenha. Sendo ainda destinados genericamente à coletividade, sem consideração, para fins de distinção ou da imposição de situações restritivas, das características pessoais daqueles a quem por acaso se dirija. Em resumo, os atos e provimentos administrativos são atribuíveis não ao funcionário que os exerce, mas ao órgão ou entidade administrativa em nome do qual atua o funcionário.
Neste princípio, deve-se levar em consideração o desdobramento do princípio da igualdade, na qual se define que o administrador público deve objetivar o interesse público, não admitindo, em conseqüência, o tratamento diferenciado ou com privilégios para os amigos e aplicação ferrenha da lei aos considerados inimigos. A forma impessoal deve prevalecer na Administração Pública, contrariando o dito popular de que aos inimigos oferta-se a lei e aos amigos as benesses da lei (BRASIL, 1988). Deste modo, seus atos obrigatoriamente terão como fim o interesse público e não o próprio ou de um conjunto pequeno de pessoas amigas.
III – Princípio da Moralidade
Com o advento da Constituição Federal de 1988, instituidora do Estado Democrático de Direito, ficou previsto a expressa inclusão do princípio da moralidade, em seu art. 37 - caput. Ao administrador público brasileiro, por conseguinte, não bastará cumprir os estritos termos da lei. Torna-se necessário que seus atos estejam verdadeiramente adequados à moralidade administrativa, ou seja, aos padrões éticos de conduta que orientem e balizem sua realização. Se assim não for, inexoravelmente, haverão de ser considerados não apenas como imorais, mas também como inválidos para todos os fins de direito.
Portanto, ao atuar, o administrador decidirá não só entre o legal e o ilegal, o conveniente e o inconveniente, o oportuno e inoportuno, mas, principalmente, entre o honesto e o desonesto. A doutrina enfatiza que a noção de moral administrativa não está vinculada às convicções íntimas do servidor público, mas sim à noção adequada e ética existente no grupo social.
É de entendimento que a lei pode ser exercida moralmente ou imoralmente. Quando seu cumprimento é feito, por exemplo, com a intenção de prejudicar alguém de forma deliberada, ou com a finalidade de favorecer alguém, pode-se estar produzindo um ato formalmente legal, mas materialmente comprometido com a moralidade administrativa.
IV – Princípio da Publicidade
A publicidade foi apresentada sucessivamente como um princípio administrativo, pois se entende que o Poder Público deve agir com a maior transparência possível com o propósito de que os administrados tenham ciência do que os administradores estão fazendo. Porém, esse dispositivo também anseia limitar de forma clara a ação da Administração Pública, direta e indiretamente, no tocante a divulgação dos seus atos administrativos pelos meios de comunicação de massa. Assim, o § 1.º do art. 37, afirma que:
a publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos.
V – Princípio da Eficiência
Entende-se o princípio da eficiência como princípio de desempenho sobre o ato discricionário, de natureza semelhante aos princípios da racionalidade e moralidade, também originários do princípio da boa administração. Porém, todos são aplicados de forma distinta sobre o ato administrativo e, por isso, são diferentes entre si. Tal controle precisa ser praticado sobre a legalidade e, também, sobre a legitimidade e economicidade. Destarte, chega-se a essência, ao centro dos atos praticados pela Administração Pública, para constatar se foram úteis o suficiente ao fim a que se preordenavam, se foram eficientes (FIGUEIREDO, 2000).
O Princípio da Eficiência encontra estreita relação com os demais princípios constitucionais previstos no caput do art. 37 da Constituição Federal, ou seja, os princípios da legalidade, da proporcionalidade, da impessoalidade, da moralidade e da publicidade. Os princípios jurídicos constitucionais devem ser analisados conjuntamente, de modo associado, com total integração, para melhor aferição do regime jurídico administrativo.
Resume-se, pois, que a idéia de eficiência administrativa não deve ser apenas balizada pela razoável aplicação dos meios e recursos disponibilizados aos agentes públicos. Deve ser estruturada também pela adequação lógica desses meios objetivamente utilizados para compor os resultados efetivamente obtidos e pela relação ajustada desses resultados com as necessidades públicas demandadas.
Neste processo de obtenção de resultados com foco na eficiência, faz-se necessário referendar os meios e recursos utilizados para a sua obtenção, principalmente a TI (Tecnologia da Informação), com sua estreita relação social e suma importância para a estruturação desta. Segundo Castells (2007), sabe-se que a tecnologia não determina a sociedade, mas observa-se como a sociedade incorpora a tecnologia, sua utilização e resultados, gerando reflexos no seu nível de desenvolvimento. Pois, geralmente, quanto mais uma sociedade investe em tecnologia, mais domínio tecnológico ela ganhará e maior chance obterá de transformar-se em poder e referência tecnológica.
O processo de assimilação social das novas tecnológicas e a ordem jurídica das alterações sociais produzem certo lapso entre a inovação tecnológica e o ajustamento do Direito às novas situações sociais. Todavia, os ajustamentos e
adaptações do ordenamento jurídico frente às evoluções socioeconômicas são imperativos e inevitáveis, ainda que posteriores.
Neste sentido, Rover (2000, p.207-212) afirma que:
Hoje mais do que em qualquer outro tempo na história da humanidade, há a necessidade de enfrentar a complexidade tanto administrativa quando técnica do sistema jurídico, respondendo adequadamente às demandas da sociedade. Deve-se exigir dos operadores do Direito respostas de qualidade e em uma velocidade que dê conta dos conflitos.
Porém, não estamos totalmente desaparelhados de respaldo jurídico para implantação e uso de TI nas atividades sociais e administrativas privadas ou públicas, pois estes necessitam se enquadrar nos direitos e deveres já estabelecidos nos princípios constitucionais.
Destarte, deve-se observar que todo ato administrativo de um gestor público tem sempre respaldo na finalidade pública atrelada à lei. A finalidade pode ser entendida em sentido amplo, correspondendo à consecução de um resultado de interesse público. Desta forma, o ato administrativo tem sempre a finalidade pública ou, em sentido restrito, a finalidade é a conseqüência específica que cada ato deve gerar, segundo o que está definido na lei. Neste sentido, se diz que a finalidade do ato administrativo é sempre a que decorre explícita ou implicitamente da lei.
Para tanto, a lei de Responsabilidade Fiscal, que veio em resposta ao art. 163 da Constituição Federal, definia a criação de lei complementar para dispor sobre finanças públicas, em sentido amplo. A própria lei infraconstitucional foi bem mais específica ao dispor sobre finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal. Trazendo no bojo o conceito de accountability definido em seu Princípio da Responsabilidade.
O princípio da gestão orçamentária responsável é fundamental para o bom entendimento da Lei de Responsabilidade Fiscal, pois, em sua própria essência, vem configurada de forma taxativa no seu art. 1º, que prevê evitar os déficits; reduzir substancialmente a dívida pública; adotar uma política tributária racional; preservar o patrimônio público, e promover a crescente transparência das contas públicas.
Confirmando o acima exposto, Pederiva (1998) elucida que se deve considerar a prestação de contas como um dos princípios constitucionais que aparece de diversas formas no transcorrer da leitura do texto da Constituição. De
uma parte, o próprio setor público necessita de informação, nesse papel, os sistemas de informação, principalmente o sistema contábil, devem avisar quais os possíveis efeitos de uma decisão tomada pelo gestor publico. Quanto mais qualificadas e pertinentes e maiores o número de informações, mais fácil o processo decisório. Na outra parte, é importante que estas decisões sejam respaldadas pela opinião publica, através da publicidade.
A utilização da TI como ferramenta estratégica, tem uma representativa e importante participação no aperfeiçoamento do processo de gestão pública. Deste modo, é fundamental planejar sua inserção, utilização e evolução, objetivando atender todas as reais demandas sociais e necessidades da instituição. Sempre em observância aos Princípios Constitucionais, que regem a boa aplicabilidade dos recursos (inclusive a TI) e suas relações na busca dos melhores resultados.